新疆伊犁州直煤炭价格改革现状和对策建议

扈天保

（1.山东煤矿安全监察局，山东省济南市，250031；2.伊犁哈萨克自治州煤炭工业管理局，新疆自治区伊宁市，835000）

伊犁河谷是新疆乃至全国的煤炭富集区，探明煤炭资源储量558 亿t，煤炭远景储量4770亿t。煤层赋存稳定，地质构造简单，埋藏浅，煤质佳，适合大规模开发，远景经济效益十分可观。

近年来，伊犁州直根据国家和自治区的统一部署，严格煤炭限价措施，维护了煤炭市场的价格稳定。但是，自2013年起，随着全国煤电供需矛盾的缓解，国家取消了煤炭价格干预措施，全面实行了市场化改革，而新疆自治区和伊犁州直继续执行了2007年以来的煤炭价格限制标准。为此，州直煤矿企业以煤炭生产成本和销售价格倒挂为由，不断向州党委、政府和有关部门反映，质疑州直继续执行煤炭价格干预政策的必要性，特别是在州直有关部门对部分煤矿违反煤炭限价标准作出行政处罚决定以后，政企矛盾进一步激化。

为全面掌握州直煤矿企业生产成本和经营状况，化解矛盾，做好煤炭保供稳价工作，为州直煤炭工业良性发展提供决策选择，2013年11月召集伊犁河谷十几家煤矿企业负责人进行了座谈，并现场对4个煤矿企业的生产经营情况进行了调研。

1 伊犁州直煤矿企业生产经营现状

1.1 煤炭开发现状

近年来，伊犁州直大力实施大集团开发战略，吸引大批国内大型煤炭集团进驻，煤炭资源整合重组工作稳步推进，一批大型、特大型煤矿已经开工建设，煤矿安全生产形势稳定。截至2013年10月底，伊犁州直共有煤矿52个，产能3489万t。其中，生产矿井18个、新建矿井10个、改扩建矿井2个、停产待整合矿井22个。52个煤矿中，露天煤矿2 个，其余都是井工煤矿。2012 年产煤543万t，供需平衡；2013年产煤698万t。

1.2 煤炭生产成本

据测算，2012 年伊犁州直煤炭成本平均为140.92元／t，2013年煤炭成本为145.98元／t。

2012年煤炭成本由3部分组成： （1）制造成本119.96 元／t，包 括 原 材 料54.53 元／t、电 费2.26 元／t、折 旧 费3.17 元／t、工 资 及 福 利 费23.63元／t、维简费8.5 元／t、安全费用19 元／t、采矿权价款2 元／t、其他制造费6.87 元／t； （2）期间费用17.03元／t，包括营业费用2.3元／t、管理费用14.1元／t、财务费用0.63元／t；（2）销售税金及附加3.93元／t。

测算煤矿企业2009-2012年的煤炭生产经营数据，人工工资、税费和直接成本分别上升了2.3倍、3.1倍和2.5 倍，而煤炭平均售价仅提高了1.9倍，明显低于生产成本的上涨幅度。从2012年起，又额外收取了20元／t的煤炭资源地方经济发展费，进一步抬高了煤炭生产成本。

2 现行煤炭价格干预政策

2.1 政策起源

2006年4 月，新疆自治区一度取消了煤炭临时限价干预措施，煤炭价格出现了较大幅度反弹。2007年8 月，新疆自治区发改委因此印发明电，规定 “电煤、热煤原则上执行1997 年价格。”之后，新疆自治区政府又多次出台政策，强调全疆“保持低电价优势，控制和稳定煤炭价格。”2012年9月，伊犁州发改委作出规定：“州直电煤、热煤出矿限价含煤炭资源地方经济发展费”。2013年9月，伊犁州政府办公厅进一步强调要加强煤炭市场价格监管。

2.2 煤价波动对电价成本的影响

目前，新疆火电上网电价为0.25元／kW·h，如煤炭提价10元／t，火电成本上升2%左右，影响不大。以伊犁州直国投热电厂为例，目前该厂装机为2×33万kW 热电联产机组，设计发电量为33亿kW·h／a，耗标煤315g／kW·h，耗标煤104万t／a、原煤160万t／a，如煤炭提价10元／t，电厂将增加开支1600万元，按设计能力计算，成本上升0.005元／kW·h。

2.3 煤价波动对供 （暖）热成本的影响

随着城镇化建设的快速推进及国家和自治区节能减排工作的要求，伊犁州直各县 （市）集中供暖工程建设速度加快，集中供暖范围大幅度增加。据伊犁州发改委资料，2012年伊犁州直8 县1 市城镇集中供暖面积已经超过1500 万m2，煤耗约70万t。由于各县 （市）集中供暖工程规模、面积、时间、负荷、所用燃煤热值及热能有效利用率不同，煤炭消耗也有很大差别。伊宁市热力公司2012-2013 年供暖季平均煤耗在38～40kg／m2，而新源县则达到68kg／m2，伊犁州直集中供暖平均煤耗在47kg／m2左右。如果煤价上涨10元／t，供暖成本将上升0.47元／m2，占供暖收费价格的2.64%。

综上可见，国家取消电煤价格双轨制以后，新疆自治区和伊犁州直执行的电煤、热煤价格仍然是1997年标准，额外还要缴纳20元／t的煤炭资源地方经济发展费，而煤价调整对电价、供 （暖）热成本影响不大，这也是矛盾的焦点所在。

3 煤炭保供稳价工作中需要解决的突出矛盾和问题

3.1 煤炭限价政策的可置信度问题

煤炭限价措施是一种典型的管制博弈，管制措施的尊严在于发出的威胁是否可置信。在煤炭保供稳价管制博弈中，政府希望通过一纸命令管控住资源性产品价格，进而实现居民消费价格指数涨幅不超过调控目标，社会公众也寄予厚望。而煤矿业主甚至包括少数当地政府和有关部门对上级出台的管制措施，往往首先会进行可置信评估，然后决定是否及如何遵照执行。因此，政府出台的煤炭限价政策不仅要考虑目的性，更要考虑可操作性。没有可操作性的煤炭限价措施，不管有多严厉，都是不可置信的，在基层必然执行不力。政府通过限价直接干预煤价，价格得以控制，真实的市场供求关系却被扭曲，直接导致煤炭业收入分配不公，更严重的是，这会使煤价上升只能以更为隐蔽的、对制度规则更有破坏性的方式表现出来，损害了公众对制度规则的信心。

3.2 煤炭限价政策的执行成本问题

国家方针政策、法律法规的尊严需要执法机构维护，才能得到切实执行。执法行为必然消耗资源、产生成本，还要引发社会资源的重新配置，即产生社会成本。执行成本的大小取决于执法行为的难易程度，执法难度又取决于各方利益的博弈，煤炭限价政策必然牵动当地经济和业主利益。目前，全国一些工业基础薄弱的重点产煤地区仍然依赖“三靠”政策，即靠煤矿发展地方经济、靠煤矿带动群众就业、靠煤矿增加财政收入。在山东省，一座30万t／a的煤矿就可以供养一个中等县的财政，能容纳1500多人就业，并可以带动一批煤炭生产上下游产业发展，显然伊犁州直相距甚远。据统计资料，伊犁州直 “十五”期间建设的煤矿多数没有收回成本，只能走变卖资源之路；2012 年伊犁州直煤炭产业对财政的贡献不足4%，所有煤炭从业人员不足5000人，资源能源优势远没有转变为效益优势、经济优势，煤矿企业怨声载道，社会公众很不理解，这必然涉及到社会稳定。而且煤炭限价政策是临时性市场干预措施，具有很大的不确定性，难以给企业一个稳定的预期，必然有保有压，让供电供 （暖）热企业产生了极大的依赖性，不利于培养有竞争力的企业，等于制造了一个规则不完善、寻租空间极大的市场。可见，政府没有必要制定一个不平等的政策，然后浪费大量的行政资源去维持，应该从总体和全局上考量执行成本，避免较严重的损失。

3.3 煤炭限价政策的信息不对称问题

近年来，伊犁州直一直对煤炭出矿价格实行严厉的管控措施，反映了对下游行业经营业绩恶化和通胀上升的双重担忧，希望依此调控居民消费价格指数，却没有给出有公信力的依据并明确其定量关系，其重要原因之一就是信息不对称。客观上，煤炭限价措施的实施，造成了煤炭绝对价格水平低，煤矿处于微利和亏损状态，与其他商品和生产资料以及石油、天然气等其他能源的相对价格不合理，扭曲了煤炭价格，不仅使企业失去了自我完善、自我发展的能力，就连最基本的简单再生产也维持不了，直接导致在安全投入、技术革新和职工生活福利等方面欠账很大。而且由于煤炭销售中间环节费用上涨幅度大，使煤炭出矿价格与群众消费价格之间形成了较大差距，群众并没有得到实惠，大部分利润被流通环节占有。在管制博弈中，煤矿业主为了既得利益，往往选择不投资升级安全技术装备，冒险生产，有的为了降低成本，采取售煤不出票据的方式逃税。解决信息不对称问题，政府只能起到补充作用，应着力改善竞争环境，建立统一的市场体系，充分发挥市场在煤炭价格发现和利益分配过程中的作用，实现产业链上下游、区域之间的有效合理分配。事实上，一些决策者和职能部门也清醒地认识到，稳定煤炭供应、确保公众利益的目标并非一个 “限价令”就能实现的。

4 调整煤炭价格管制政策的可行性和必要性

4.1 可行性

伊犁州直煤炭产能已严重过剩，不必再执行煤炭限价政策。伊犁位于国家西北边陲，远离国内煤炭消费中心，生产的煤炭只能就地消化。据统计，州直煤矿经过近年来的技改提升、改扩建，加上新建煤矿，实际产能约是需求量的5倍，本该对稳定煤价底气十足。若放开煤炭价格，在前期将会出现报复性上涨，但具备产能的煤矿也会开足马力生产，制约着煤炭价格不可能过度上涨。因需求量严重不足，产量必然过剩，煤炭价格会在较短时间内迅速回落，基本平衡在微利状态。价格的变化是在伊犁州直煤炭产能严重过剩的情况下完成的，难以造成哄抬价格、以次充好等违规行为，将会平稳过渡，供需双方都能理解、接受。可见，再继续执行煤炭价格干预政策已属多余，要抓住当前有利时机，迅速放开煤炭价格，坚定不移地推进煤炭市场化改革，与全国接轨。

4.2 必要性

4.2.1 贯彻落实国家方针政策的需要

2012年12 月20 日，国务院办公厅印发了《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，决定自2013年起，取消电煤价格双轨制，煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定价格，并特别强调：“地方各级人民政府对煤电企业正常经营活动不得干预”。2012年12月18日，国家发展改革委印发了 《关于解除发电用煤临时价格干预措施的通知》，决定解除自2012年1月1日起实施的电煤临时价格干预措施，并强调：“地方各级政府不得采取行政手段不正当干预企业煤炭供销等经营活动”。2012年12月31日，国家发展改革委又印发了 《关于贯彻落实国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见做好产运需衔接工作的通知》，强调：“各地方政府有关部门要规范行政行为，不得干预企业签订合同，切实维护企业经营自主权，为顺利完成改革和衔接工作创造良好环境”。可见，国家已明文规定解除煤炭价格干预措施，从2013年1月1日起再执行煤炭限价政策就涉嫌违规，因此作出的行政处罚就属于无效行政行为，相关文件应该立即废止。

4.2.2 推进新型工业化建设的需要

伊犁发展新型工业化，成在煤炭，败在煤炭。煤炭是工业的粮食，其主体地位不可动摇。伊犁州直富煤、缺油、少气的特点，以及州直的社会经济发展水平和经济实力，也决定了以煤为主的生产消费格局。现行的煤炭价格管制不利于能源结构的调整，不利于抑制不合理的煤炭需求，不利于新型工业化建设。煤炭价格低降低了资源利用效率，增加了国民经济结构调整的难度。一方面，等于政府用巨额资金补贴了用煤企业，用煤多少对其经济效益影响不大，因而普遍缺乏节约能源的压力和动力，更不愿投资采取节能措施，节能减排工作步履艰难，同时造成煤炭资源的极大浪费；另一方面，能耗高、污染重、技术落后的企业不能淘汰，甚至吸引这部分企业继续进驻，造成工业企业长期在低水平徘徊，使经济结构性失衡进一步加剧，同时恶化了生态环境，也不利于未来的能源安全。

4.2.3 推进煤炭产业健康发展的需要

伊犁州直煤炭出矿限价标准是1997年的不变价格，全国最便宜的煤炭在伊犁，对煤炭产业必然产生3种严重后果：一是发展的压力非常突出。煤价上涨的幅度远远跟不上物价和人工费的上涨幅度，煤矿愈生产愈亏本，陷入了恶性循环，难以生存。目前，有的煤矿不得不贷款缴纳地方经济发展费。这也是一些大型煤炭企业进驻州直圈占资源后，又不敢开发的主要原因。二是安全的压力非常突出。多数煤矿不愿意在安全高效矿井建设上下功夫，机械化、自动化、信息化水平普遍较低，必要的安全投入跟不上，新技术、新工艺、新装备无法采用，特别是无法保障国家强制要求的井下避险“六大系统”建设，留下很多事故隐患。而且还把当地政府陷入两难境地，既要监督执行限价政策，又要在冬季煤炭供应紧张时，不得不命令可能不具备安全生产条件的煤矿冒险生产。三是稳定的压力非常突出。企业无效益，处于不正常生产状态，严重影响了煤矿职工的正常工作、生活，职工队伍难以稳定，频繁流动。

5 结语

国家取消煤炭限价措施是综合考量全国社会经济发展基本情况的，新疆不可能置身事外，继续保持低煤价是违背全国经济总体发展趋势的，无论当前有多么充分的理由，都将很快被证实是一种失误，没有可持续性可言。如果不抓住当前的时机，一拖再拖，有可能形成更大的政策断崖，很难调整，一步跟不上可能步步跟不上。

保持低煤价不是招商引资的决定因素，企业最需要的不是政策优惠，而是公平而便利的市场准入机制。应该说，规则越简单越直白越好，政府动用权力能够给予的优惠越少越好，这样才有利于培养有竞争力的企业，参与全国和国际竞争。

伊犁州直煤炭产业在新型工业化建设中居于举足轻重的地位，煤炭兴则工业兴。继续执行煤炭价格干预政策于情于理于法均已不合时宜，还难以让社会理解、企业接受。放开煤炭价格，事关政府形象，事关产业发展，事关经济运行，应立即更化改制，在全疆首先破冰，即行废止，遵循市场经济规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革电煤、热煤价格形成机制，由供需双方根据市场供求协商定价，形成有利于节能的煤炭生产消费模式，充分利用资源禀赋，促进资源优势转化为经济优势、发展优势，实现跨越式发展。

［1］ 曹海霞.我国煤炭价格的改革历程回顾及发展趋势前瞻 ［J］.中国煤炭，2008 （5）

［2］ 张维迎.博弈论和信息经济学 ［M］.上海：上海三联书店，2004

［3］ 孙玉萍.关于我国煤炭价格有关问题的研究与探讨［J］.经营管理，2008 （9）