国际气候谈判中的南北矛盾

李 强

(天津外国语大学 涉外法政学院，天津 300204)

国际气候谈判的分歧主要表现为发达国家与发展中国家之间的矛盾。由于世界各国在发展水平、环境禀赋、文化背景以及需求偏好各方面存在差异，导致各利益行为体在发展诉求、气候立场和政策选择上也有所不同，进而导致发达国家与发展中国家的利益冲突，并在历史责任、发展权、现实义务、应对途径等问题上产生了分歧。

1 温室气体减排的责任承担问题

应对全球气候变化的根本途径在于温室气体减排，因此，如何衡量发达国家和发展中国家的相对义务，如何为各缔约方以量化的形式确定限排或减排的具体目标，成为全球气候变化谈判中的核心问题［1］。

发展中国家强调历史责任。自工业革命以来的200年内全球温室气体的排放的绝大部分来自发达国家，至今大部分温室气体仍存留在大气中，并持续不断地通过累积效应对今天的气候产生影响。这一不可辩驳的事实表明，发达国家的累积排放致使发展中国家的温室气体排放权受到了侵占，如果要求发达国家和发展中国家承担同样的责任，就意味着对发展中国家的不公平。即便从现实责任来看，发达国家的温室气体的年排放量依然占到了全球排放总量70%以上，远远超过发展中国家。发展中国家仍然没有获得真正公平的碳排放权，排放公平的原则没有得到保障。所以，发达国家应该而且必须主动率先承担起温室气体减排责任，确定具体的温室气体减排目标，为应对气候变化问题做出贡献。

发达国家以地球是人类共同的家园，应对气候变化是人类共同的责任为借口，回避历史责任，强调现实责任的重要性。发达国家辩解说，当前发展中国家，特别是中国和印度等发展中大国的温室气体排放已经占到了很大份额，因此发展中国家也有责任进行减排，否则便有违公平原则，无法实现真正的全球减排。发达国家甚至把中国等发展中大国接受具体减排指标作为自己参与全球减排的前提条件。发达国家强调，在历史责任界定问题上，发达国家在早期碳利用模式中，不仅形成了碳经济地图，而且形成了碳排放的政治利益集团。如果让现在的政府承担过多的责任，为历史还债，在国内政治上将面临阻碍。即便发达国家承诺某种减排义务，但发展中国家的“搭便车”行为会抵消发达国家实施减排带来的收益［2］。因此，发达国家认为，公平有效的国际气候制度必须建立在全球参与、共同减排的前提之上，发达国家和发展中国家应该承担共同的责任。

历史责任是发达国家与发展中国家的矛盾焦点之一，发展中国家为了维护公平和自身发展的正当权益，在国际气候变化谈判中始终将历史责任原则作为与发达国家开展外交斗争的重要武器之一。以77 国加中国组成的发展中国家阵营坚持发达国家率先承担量化减排义务的主张，拒绝发达国家提出的发展中国家也要承担具体减排指标的要求。发展中国家指出，在工业化进程中，发达国家作为先行者免费获得了碳排放产权，并将其转化为投资和科研优势。而作为后入者的发展中国家在不公平的国家竞争格局中如果再承担减排温室气体排放造成的付费成本，发展将面临更不利的局面。就发展中国家自身来说，经济发展水平低下、科技水平落后、人口众多等结构性因素决定了发展中国家在现阶段接受硬性减排指标就等于限制了发展空间。同时，发展中国家普遍存在地区之间发展不均衡、分配差距过大等现实问题，人文发展需求尚未得到满足的社会阶层迫切需要一定的发展规模来保证收入、就业和基本消费。

在发展中国家长期斗争和努力下，“共同但有区别的责任”原则在里约地球首脑会议上被确立为处理发达国家与发展中国家关系的基本原则，从而为温室气体排放义务界定问题提供了法律基础。《联合国气候变化框架公约》“注意到历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家，发展中国家的人均排放仍相对较低”，所以“各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。”公约特别强调:“发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响”。公约同时指出:“发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其社会和发展需要”。公约的上述相关规定确认了发达国家对温室气体减排应付主要责任的总体原则，并对发展中国家的合理发展权给予了保障。《京都议定书》在“共同但有区别的责任”原则基础上做出了实质性规定，为附件Ⅰ国家制定了总体减排5.2%的总体目标，并对发达国家制定了各自的具体减排指标。议定书没有要求发展中国家承诺硬性减排指标，只是要求发展中国家制订自愿的温室气体减排目标。为了鼓励发展中国家参与全球温室气体减排，议定书引入了清洁发展机制，希望通过这一灵活机制使发达国家和发展中国家都从减缓气候变化中获益，实现实质性的全球温室气体减排。京都机制以法律的形式对发达国家和发展中国家在温室气体减排的义务上给予了澄清，对全球碳排放权实现了相对公平的再配置，将国际气候合作推向了一个高潮。然而，京都机制并未得到真正的贯彻，发达国家以发展中国家没有承担减排指标为借口，拖延履行议定书的规定，美国甚至以主要的发展中大国没有参与这一减排行动为由退出了议定书。在巴厘岛会议上，“共同但有区别的责任”原则再次得到确认，会议重申经济社会发展和消除贫困是发展中国家“首要的和压倒一切”的优先解决问题，呼吁支持发展中国家采取减缓气候变化的国家行动，在限制温室气体排放增长或减少排放的同时，促进可持续发展和促进更清洁的增长。［3］

2 减缓和适应问题

减缓和适应是人类应对气候变化挑战的两条主要途径。《联合国气候变化框架公约》的目标中已经提到解决气候变化问题的目标之一就是要使“生态系统能够自然地适应气候变化”。所谓“适应”，根据IPCC 第三次评估报告的定义，就是自然或人类系统对新的或变化的环境的调整。对气候变化的适应，就是自然或人类系统为应对现实的或预期的气候刺激或其影响而做出的调整，这种调整能够减轻损害或开发有利的机会。各种不同的适应形式包括预防性适应和应对性适应，个体性适应和集体性适应以及自发性适应和计划性适应。［4］

减缓和适应是人类对气候变化所作出的两种类型的政策响应，二者尽管在关系上具有互补性，可以相互替代，具有独立性或竞争性，并且在特征和尺度上存在差别，但由于气候系统的惯性，不管减排措施的规模有多大，适应措施都不可或缺。在已经发生的气候变化面前，谁都必须学会适应。气候变化的减缓和适应具有某些共性，两者都对社会能力提出要求，均与社会和经济发展有着密切关系。应对气候变化涉及一些关键因素，如气候风险的程度、社会的自然和人为资本资产、人力资本、机构以及收入等。这些关键因素将塑造一个社会的减缓和适应能力。支持可持续发展的政策可以做到与提高减缓和适应能力的政策相匹配，从而令其对自然系统和社会经济系统产生协同影响。

然而，回顾国际气候谈判与合作进程，国际社会对于减缓气候变化问题的关注远远超过对适应气候变化问题的关注，适应问题在很大程度上被忽视了。造成这种局面的表层原因是国际社会普遍认识到减缓气候变化是解决气候变化问题的根本途径，因此制定全球减排的国际气候合作机制理应受到普遍的重视。从深层原因来看，则是源于发达国家和发展中国家对气候变化问题认识上的分歧导致了适应问题长期得不到应有的重视。发达国家更强调减缓气候变化，因为发达国家大多处于地理位置优越地区，自然条件相对优越，加之发达国家普遍科技水平较高，在适应气候变化能力方面相对容易，有能力把气候变化对生产和生活造成的损害降低到较低的水平。发达国家主张“环境主义”的生态观，认为气候变化的关键是由此导致的环境污染和生态系统退化，是人类对大自然所作出的错误行为招致的后果。人类仅仅是在生活方式方面受到了气候变化的潜在威胁，而自然环境却是气候变化的直接受害方。因此，评价气候变化政策应该将减少人类对大自然的伤害作为主要衡量标准，减缓气候变化应该是首要选择。发展中国家更关心适应气候变化问题。发展中国家普遍对气候变化的适应能力较弱，对气候变化的脆弱性较大，敏感度较高。发展中国家总体发展水平较低，更倾向于“人类主义”的观点，把气候变化视作关乎人类福利的大事。在这种观点下，发展中国家更愿意把人类而非大自然看做是气候变化伤害的对象，人类的生活方式乃至生存都笼罩在气候变化的威胁之下。温室气体具有滞留性特征，在大气中可以存留几十年到几百年，减缓气候变化要在一定时间之后才会收到成效。不管全球减排力度有多大，气候系统中的已经存在的增暖也无法在短期内消除，发展中国家不得不面对和适应已经出现的气候变化。由于在当前的国际气候谈判中发达国家掌握着话语主导权，减缓问题的地位一直重于适应问题，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》就深刻地反映出这一点。

国际社会对于解决气候问题应坚持减缓和适应并重逐步做出了回应，认识到只关注减缓气候变化还不够，如何适应气候变化同样重要。中国在《中国应对气候变化国家方案》中明确指出:“适应气候变化是应对气候变化措施不可分割的组成部分。过去，适应方面没有引起足够的重视，这种状况必须得到根本改变。国际社会今后在制定进一步应对气候变化法律文书时，应充分考虑如何适应已经发生的气候变化问题，尤其是提高发展中国家抵御灾害性气候事件的能力。”［5］英国经济与社会研究委员会(Britain’s Economic and Social Research Council)主席弗朗西丝·凯恩克罗斯(Frances Cairncross)指出:“相对于减缓气候变化的努力，人们对制定适应气候变化政策的重视程度远远不够，这是一个错误”。［6］

自2002年《联合国气候变化框架公约》第八次缔约方大会开始，适应气候变化问题成为国际气候谈判的重要议程。在2007年达成的“巴厘岛路线图”中，适应和减缓、技术、资金机制被确立为国际气候合作的四大基石。IPCC 第三次评估报告开始探讨适应问题，明确指出应对气候变化要通过减缓和适应两条途径。但直至IPCC 第四次评估报告发表，减缓方面的科学研究进展比较大，适应方面的研究论文仍旧不多，针对全球适应成本和效益的综合估算有限。［7］

发达国家和发展中国家在适应气候变化问题上的矛盾的实质是适应的公平问题。减缓气候变化是为了降低未来气候变化的影响程度，适应气候变化则是通过对气候变化做出反应，减少不利影响造成的危害，也就是降低脆弱性。适应气候变化的公平要求在国际气候谈判中必须考虑各国对气候变化的历史和现实责任。由于发展中国家更易遭受气候变化的不利影响，对气候变化的负脆弱性较大，发达国家必须对发展中国家为此付出的额外成本进行补偿。根据国际救援组织乐施会的报告，联合国帮助世界上最贫穷国家适应气候变化的专门基金迄今只从富裕国家筹集到6 700 万美元，这一数字甚至少于美国人每月花在购买防晒油上的花费。乐施会估计，发展中国家适应气候变化每年至少需要500 亿美元。［8］

贫穷国家已经和正在为富裕的工业国家的发展买单，后者的发展导致了全球气候变化，而这种变化却加剧了贫穷国家的食物和水资源短缺等问题。现有的公约和议定书的国际机制没有实现减缓和适应气候变化之间的平衡，发展中国家因气候变化承担的额外成本没有得到任何制度保障下的补偿。在构建后京都国际气候机制时，国际社会必须把如何公平地补偿这种额外成本作为重点问题予以确定，以维护发展中国家的合理权益。［9］否则，发展中国家在缺乏激励机制的情况下，将很难提起参与国际气候机制的热情，在策略选择上极易采取搭便车的策略。

3 可持续发展领域的南北矛盾

里约会议最重要的成果是在全球建立起一个以“里约精神”为基础的新型伙伴关系。“里约精神”的核心是遵循公平的原则，通过全球伙伴关系促进全球可持续发展，以解决全球生态环境危机。

在国际气候合作中，各国的成本支出表现为应对气候变化的责任承担问题。责任承担的公平性是国际气候谈判的核心问题。在国际气候谈判中，成员之间承担的责任越公平，其对于合作的态度就越积极。［10］公平的含义主要包括:第一，共同但有区别的责任原则，这主要是针对发达国家和发展中国家的发展程度差异提出的要求。应对气候变化问题关系到全人类利益，每个国家都负有不可推卸的责任。但是考虑到历史和现实的具体情况，每个国家应该承担有区别的责任，这是可持续发展所倡导的公平性原则的具体反映。《联合国气候变化框架公约》中明确规定:“气候变化的全球性要求所有国家按照根据其共同但有区别的责任和各自的能力及其社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动。”依据此原则，发达国家有义务率先采取行动并向发展中国家提供资金和技术以提高其减缓和适应气候变化的能力。第二，公平包含人均平等的含义。根据可持续发展理念，每个人都有平等享用大气资源的权利，国际社会不能把发展程度高低和贫富状况差异作为分配大气资源的基础。在全球变暖问题上，发达国家主张温室气体减排必须全球参与，尤其是发展中大国如中国、印度等国家必须承担强制性减排份额，以此作为发达国家承担具体减排份额的前提条件。发展中国家强调，一国的排放权等于国家人口与世界人均排放权的乘积;国际气候谈判必须建立在人均能源消耗和人均温室气体排放的基础之上。如果单纯根据国家排放总量按比例减排，势必对发展中国家的发展造成严重伤害，威胁到其生存排放。这种形式上的公平违背了可持续发展的公平原则，造成了个人发展权利实际上的不平等。第三，国家能力不同贡献亦应不同。公平并非意味着任何国家都要做出相同贡献。与发展中国家相比，发达国家对气候变化的脆弱性和敏感性相对较低，无论在资金还是技术上都拥有更高的应对气候变化的能力。恢复和维持气候系统的可持续发展是世界各国的共同责任，能力高的国家应该做出更大的贡献，这对能力较低的国家参与合作可以起到示范和激励作用。发达国家理应兑现承诺，向发展中国家提供资金和技术支持，帮助发展中国家提高减缓和适应气候变化的能力，维持其可持续发展。否则，发展中国家在资金和技术双重缺乏的情况下，极易在国际气候合作的博弈中采取不合作的立场。

然而，“里约精神”并没有转化为行动，没有贯彻到气候谈判的进程之中。在国际政治经济关系中，可持续发展领域的矛盾已经日益成为南北矛盾的主要表现形式，也成为发展中国家在国际气候谈判中引燃分歧的主要动因。造成这种局面的主要原因有以下几点:

第一，官方援助出现大幅度下降。里约会议上发达国家承诺向发展中国家提供新的和额外的援助，但会议之后发达国家提供的援助却逐年出现下降的趋势。联合国在2008年一份名为《建立全球伙伴关系，实现千年发展目标》的报告中指出，近年来，发达国家对外援助不断下降，2006年减少4.7%，2007年则进一步减少8.4%。2005年，发达国家提供的发展援助仅占国民生产总值的0.33%，远低于发达国家在1970年联合国发展筹资大会上承诺并在里约会议上重申的将国民生产总值的0.7%作为向发展中国家提供的官方发展援助(ODA)的目标。目前，全面履行“蒙特雷共识”的发达国家仅有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威和瑞典5个国家。［11］

第二，发达国家在环保技术转让，特别是环境无害化技术(EST)转让方面几乎毫无进展。发达国家，特别是大型跨国公司的母国以保护知识产权、技术转让要依靠市场机制为借口，拒绝向发展中国家进行技术转让。由于资金短缺，不能及时获得先进技术，发展中国家积极参与气候合作的热情受到极大的挫伤。

第三，发达国家在生产方式和消费方式上没有重大改变，可持续发展模式没有系统地建立起来。发达国家为获取急需的原材料资源和能源，企图取消某些环境政策的约束，不可持续的生产模式没有根本改观，高能耗的排放仍在继续。在消费方式上，奢侈消费带来的奢侈排放有增无减。美国在气候谈判中甚至公开声称在改变美国消费方式上没有谈判的余地。

第四，受经济水平所限，发展中国家对环境问题的重视程度不够。欠发达国家除债务危机的重负外，不良的投资环境引发的外国投资减少和官方援助的削减，令其无暇顾及环境问题。即便是发展较快的发展中国家在人口增长、城市化和工业化的压力下，环境问题依然无法取代发展在优先顺序中的首要地位。［12］

4 结语

减缓气候变化，防止全球变暖是国际社会面临的共同挑战，虽然国际社会已经认识到国际合作是解决这一挑战的必然选择，但在如何减少温室气体排放和各国应该怎样确定义务承担问题上却矛盾丛生，迟迟不能形成有效的实施机制。究其原因，是因为温室气体减排不仅将对各国经济发展产生重大影响，而且牵涉到国家之间责任与义务的界定和利益关系的调整。各国在国际气候谈判中对于温室气体排放空间的诉求势必演化为利益相同或相近的国家和集团同其他行为体之间的斗争、妥协与合作，形成各种国际气候博弈格局。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确定的国际气候机制的重点都在于强调减缓气候变化的温室气体减排，发展中国家关注的适应问题、技术转让和资金问题没有受到足够的重视，因此可持续发展的公平原则没有得到制度保障。在后京都气候谈判中，这3个问题成为建立后京都机制的重要组成部分，体现了发展中国家在应对气候变化进程中最为迫切的利益诉求。如果这些问题能得到公平、妥善地解决，无疑会增加发展中国家参与气候谈判的积极性，极大地扩大国际气候机制的全球性和权威性。

［1］陈迎，潘家华，庄贵阳. 防范全球变暖的历史责任与南北义务［J］.世界经济，1999，(2):62.

［2］陈红波，蒋天文. 温室气体减排的国际政治博弈［J］.世界经济与政治，2005，(10):60.

［3］黄勇. 巴厘岛路线图期待破茧［N］. 中国环境报，2007－12－13.

［4］IPCC Working Group III:Climate Change 2001［R］. Mitigation，Cambridge University Press，UK，2001.

［5］中国国家发展和改革委员会. 中国应对气候变化国家方案［R］. 中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，http://www.sdpc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm，浏览时间:2012－10－5.

［6］王淏. 英国经济学家呼吁制定适应气候变化相关政策［EB/OL］.http://finance.sina.com.cn/j/20060906/15062890475.shtml，浏览时间:2012－10－7.

［7］罗勇. 适应气候变化是现实的选择［N］. 人民日报，2007－07－10.

［8］乐施会报告显示:富国在帮助穷国适应气候变化上太吝啬［EB/OL］. 中国气候变化信息网，http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=11774，浏览时间:2012－10－7.

［9］陈迎. 适应气候变化的公平问题［N］. 气候变化通讯，2003－08－04.

［10］张海滨. 中国在国际气候变化谈判中的立场:连续性与变化及其原因探析［J］.世界经济与政治，2006，(10):42.

［11］联合国呼吁发达国家加紧兑现发展援助承诺［EB/OL］. 中青 在 线 新 闻，http://news.cyol.com/content/2008－ 09/05/content _2346481.htm，浏览时间:2012－10－23.

［12］王伟中. 国际可持续发展战略比较研究［M］. 商务印书馆，2000:29－32.