中西部公共图书馆均等化服务实践思考——以江西省抚州地区公共图书馆为例

孔 彬 （抚州市图书馆 344000）

中西部公共图书馆均等化服务实践思考
——以江西省抚州地区公共图书馆为例

孔 彬 （抚州市图书馆 344000）

均等化服务是公共图书馆建设大势所趋，也是今后一段历史时期的主要目标和发展方向，本文从均等化服务的意义入手，列举江西省抚州地区图书馆部分数据，分析均等化服务中涌现的若干问题，探讨解决途径。

公共图书馆；均等化服务；策略

2014年2月24日，在国新办新闻发布会上，文化部蔡武部长表示建设覆盖全社会的均等化的公共文化服务体系是首要任务。“现代”“基本”“均等化”是其中的关键词1。国务院总理李克强在第十二届全国人大第二次会议的政府工作报告中指出，2014年的重点工作，就是要促进基本公共文化标准化均等化，“促进基本公共文化服务标准化、均等化”也是党的十八届三中全会提出的要求，对于构建现代公共文化服务体系具有重要意义2。公共图书馆是公共文化服务体系中不可或缺的组成部分，始终担负着传播文化、启智民众、传递科学、保存记忆的社会职责，公益性是其最显著的特征，均等化服务是其追求的终极目标。然而，针对我国公共图书馆目前的现状，与东部发达地区相比较，中西部公共图书馆在实施均等化服务方面还存在许多不容忽视的现实问题。因此，如何使公共图书馆的均等化服务更普遍、更均衡、更深入，真正做到惠及全民，则是当前中西部公共图书馆面临的一个重大课题。为此，笔者仅以地处中部地区的江西省抚州地区公共图书馆为例，探讨中西部公共图书馆如何能够切实有效的为均等化服务创造良好的环境，使均等化服务在我国公共图书馆真正实现全覆盖，尤其是让这项利国利民的文化服务切实惠及中西部欠发达和贫困地区的广大百姓，实现全国公共图书馆均等化服务的整体同步和协调发展。

一、中西部公共图书馆均等化服务现状

公共图书馆是政府设立的不以营利为目的、履行公共服务职责的服务型机构。换言之，公共图书馆是政府的一个窗口，为实现政府维护公众基本权益，满足公共基本需求而提供普遍性服务。这个普遍性服务不能是特定所指，而是全体公众，没有职业、年龄、学历、地域等等的限制。当今，公众平等享受公共图书馆服务的程度已成为衡量一个国家或地区公共服务能力的重要指标之一。联合国教科文组织1994发表的《公共图书馆宣言》中指出“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、语言或社会地位的限制。”3而公共图书馆推进均等化服务是促进公共文化体系建设的重要分支，是完善公共服务体系的基础，是缩小区域差别、城乡差别、人群差别的重要途径，更可以有效缓解社会矛盾，促进社会和谐发展。然而，与东部地区比较，中西部地区的公共图书馆无论从馆舍面积、财政拨款、年购书经费，还是图书年入藏量、持证读者量、年书刊外借情况等，都存在较大的差距，甚至可以说两者处在不同的发展阶段，也就是中西部地区公共图书馆开展均等化服务的基本条件还有待完善，还有不少制约性的瓶颈问题亟待解决，仅以第五次全国公共图书馆评估时江西省抚州地区公共图书馆的相关数据就略见一斑，详情参见表1。

表1：江西省抚州地区部分公共图书馆第五次公共图书馆评估数据一览表

崇仁县图书馆 2200 111.8 4500 8 7 10 4900 1资溪县图书馆 2971 101.9 2563 6.49 10 2.5 3829 2南丰县图书馆 1680 88.25 1500 6.1 8 7.5 4982 2南城县图书馆 2560 90 2300 4.6 10 5 1320 2乐安县图书馆 2162 108 3600 4 9 7.6 2300 2黎川县图书馆 3760 70 1650 2.56 5 4 2320 3广昌县图书馆 1560 50.8 1500 1.18 4 4 1020 3

从表1中可以看出，抚州地区的公共图书馆除市图书馆因服务人口最多，规格偏高，占绝对优势外，各县级公共图书馆发展并不均衡。馆舍面积方面，大多比三级馆标准略高，但面积最高的黎川县图书馆却是面积最低的广昌县图书馆的2.41倍，各功能室面积和可容纳的读者数也将是2倍以上的差距；财政拨款方面，最高的崇仁县图书馆是最低的广昌县图书馆的2.2倍，开展活动的可支配资金也在2倍以上；图书年入藏数方面，最高的金溪县图书馆是最低的南丰、广昌县图书馆的3.5倍，读者可自由选择的书目差距也在3倍以上；年购书经费方面，最高的金溪县图书馆是最低的资溪县图书馆的6倍，这将直接拉开年入藏数的差距；年书刊外借册次方面，最高的金溪县图书馆是最低的广昌县图书馆的10.17倍，差距十分悬殊，这与年入藏数、年购书经费有着直接的关系；从业人数方面，最高的资溪、乐安县图书馆是最低的广昌县图书馆的2.5倍，从业人数的巨大差别导致人才的短缺，尤其是专业化人才，更容易出现空档；持证读者方面，最高的南丰县图书馆是最低的广昌县图书馆的4.88倍，这是以上数据的综合体现，也最能反映均等化建设的差异。

从表1中也不难看出，同属一个地区，同样是县级公共图书馆，1.88万平方公里范围内，各馆的资源相差极为悬殊，公共图书馆发展不平衡的现状更是一览无遗，各图书馆为本地提供的文化服务能力也就可想而知。县级公共图书馆的这些差异在中西部地区具有一定的代表性，抚州地区是中西部公共图书馆的一个缩影，如果将东西部进行对比，尤其是将发达地区与贫困地区对比，其相关数据的差异更加惊人。

二、中西部公共图书馆均等化服务存在的问题

党的十七届六中全会提出构建公共文化服务体系以来，全国各地调查研究风起云涌，围绕图书馆的调研也如雨后春笋。结合江西省抚州地区公共公共图书馆的实际以及大量调研情况充分表明，中西部公共图书馆均等化服务存在着不少亟待解决的问题，其主要体现在以下六个方面。

（一）图书馆法律法规不健全

我国图书馆立法可谓历史悠久，清末民国就曾颁布过《京师图书馆及各省图书馆通行章程》《通俗图书馆规程》《图书馆规程》《普及全国图书教育办法》等，然而受战乱影响，图书馆法规形同虚设。新中国成立后，尽管国务院、教育部、文化部根据全国形势和行业需要，先后颁布了《关于禁止珍贵文物图书出口暂行办法》《中华人民共和国高等学较图书馆试行条例（草案）》《省、市、自治区图书馆工作暂行条例》等，但这些条例等仅局限于具体事务或行业指导。值得庆幸的是直到2001年初，我国的第一部具有国家法律性质的《图书馆法》（初稿）面世，随后又起草了《中华人民共和国公共图书馆法》（征求意见稿），但是时至今日，这两部关系公共图书馆生存和发展的国家级法律却仍没有正式颁布实施，导致我国公共图书馆界至今还没有一部比较成熟的具有法律效力的法律法规，使得我国中西部公共图书馆既难以具备有效开展均等化服务的基础条件，也影响了我国公共图书馆均等化服务的健康、科学、可持续的整体同步发展。

（二）公共图书馆人均占有率较低

据统计，2012年，全国共有县级以上独立建制的公共图书馆3076个，截至2011年底，我国平均每44万人才拥有一所公共图书馆，平均每3201平方公里才拥有一所公共图书馆4。而国际图联标准为每5万人应拥有一个图书馆，有效服务半径为4公里。我国的图书馆人均占有率远远低于国际图联标准。特别是我国中西部地区地域辽阔，19个省、市、自治区，面积占全国的86%，人口占全国的58%，市、县（区）级公共图书馆占全国公共图书馆的68%，服务人口和平均辐射半径都难以达到国际图联的标准。抚州地区图书馆在中西部地区人均占有率相对较高，但与国际图联标准相比，仍然十分低，而且呈现很不平衡的态势，详情参见表2。

表2：抚州地区各县（区）人口与面积

由表2可以看出，全市平均34万人拥有一所公共图书馆，比全国平均水平略高，但临川区109万人拥有一个图书馆，而资溪县12万人也拥有一个图书馆，二者相差9.1倍；乐安县的面积是资溪县的1.93倍，图书馆个数却相同，都只有一个。人均占有率最高的资溪县，也只是国际图联标准的0.42倍，有效服务半径只是国际图联标准的1/5。

（三）顶层设计还不完善

所谓顶层设计，即从全局和战略高度进行规划设计。江西省目前实施的是一级管理一级，一级建设一级的体制，即省级只管建设和管理省级图书馆，市级只管市级，省、市、县（区）之间只有业务往来，不存在行政隶属关系。抚州市图书馆想帮助县区建设与管理，只能从业务上提供支持，在管理上给予借鉴，基础建设与行政管理完全无能为力。即使市级拥有一定的资源，在制度上也无法给予县区，只可用于自身建设。这样势必造成资源的浪费和服务不均等，地域之差、城乡之差也就在所难免。

（四）开展服务不明晰

一是服务的范围和内容不明晰，二是服务规范和标准不明晰，很多年以来，抚州市图书馆工作主要以文化部、江西省文化厅、抚州市文化局年度目标考核为依据，而年度目标考核随意性大，服务人员也只能见山取柴，缺乏科学性和延续性。

（五）目标不清主体不明

到目前为止，抚州地区12个图书馆尚无法得知均等化服务总体目标是什么，阶段性目标是什么，实现这一目标的责任主体为谁，实施时间、步骤、方法、奖惩措施也不明确，导致全地区县级看市级，市级看省级，从上至下持观望态度，十分被动。有的县区趁机在建设规模上求大求全，设施高标准，设备高配置，服务却难以跟上。

（六）服务对象不平等

纵观全地区图书馆，服务对象不平等主要表现在对残疾人、老年人、少儿等弱势群体上，市级图书馆尚能做到无障碍服务，县区真正能做到无障碍服务的不多。主要原因是人群均等服务的理念不深入，对弱势群体、特殊人群服务意识淡薄，加上中西部地区财政普遍比较吃紧，各级财政在此方面的投入也十分有限。

三、实现公共图书馆均等化服务的新途径

解决公共图书馆均等化服务存在的问题，探讨和践行公共图书馆均等化服务的新举措和新方法，必将使公共图书馆由此而获得安定有序、充满活力的开展均等化服务发展环境。因此，笔者认为，公共图书馆，尤其是中西部公共图书馆只有切实从以下六个方面脚踏实地的开展工作，才能达到事半功倍的效果。

（一）通过立法加强保障

法律法规能为均等化服务的推动保驾护航，通过立法，可确定均等化服务的相关政策，规定各级政府对图书馆建设的固定投入，用于均等化服务的比重，明确服务内容、范围、标准。可借鉴美国、日本图书馆立法的成功经验，从法律上保障行业标准、实施纲要和业务规范。

（二）改变格局增加网点

公共图书馆设置布局应遵循普遍均等原则，选址要考虑服务半径、服务人口等因素5，充分体现公共图书馆的公益性、基本性、均等性和便利性。美国公共图书馆服务体系是社区式为核心，设置的一般原则为交通便利、间距适宜、覆盖面广、实用性强。我们可参考这种设置原则，结合当地经济社会发展，增加图书馆网点，建设社区式公共图书馆，以缓解公共图书馆人均占有率偏低的困境，这种方式尤其在中西部地区适用。

（三）创新体系延伸服务

在顶层设计上，我国也做了不少尝试，为切实改变资源浪费的状况，“十一五”文化发展纲要中，明确规定未来中国图书馆事业发展的一个基本方向是总分馆建设，这种模式可避免传统服务中多头建设、独立运作、分散服务的弊端，实现资源共享、合作共赢、服务无界限，省市县乡四级联动，提高了资源的利用率，扩大了服务辐射范围。在总分馆的基础上，推行多馆“一卡通”，即一张卡可实现在总馆与各分馆之间通用，借阅、查询可就近办理。在幅员辽阔的中西部地区，“四级联动”和多馆“一卡通”将彻底打破现有格局，真正实现便民惠民。

（四）科学规划建章立制

针对现阶段服务不明、目标不清的问题，建议在充分调研的基础上，以大中城市为单位，以国家五年规划为蓝本，将图书馆未来发展作出分时间段的科学规划，既有长远规划，又有短期目标。按照规划内容，制定出切实可行的实施方案，宗旨明确、步骤合理、方法得当，指定每个环节的责任主体单位。为确保规划顺利实施，有针对性建立一系列的规章制度或法规性文件，奖罚分明。

（五）加大投入实现均等

2011年，为推动全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）实施免费开放，当年中央财政投入18亿元，予以资金保障。地级市图书馆每年获专项资金50万元，县级图书馆每年获专项资金20万元。免费开放后，各地的读者群成倍增长，有效地缓解了服务对象不均等的问题，尤其是贫困人员、外来务工人员、残障人士，在零门槛、无障碍的号角声中享受到优质服务，服务均等化得到了保障。今后，各级政府仍需加大这方面的投入，建立以均等化为导向的公共财政制度，将免费开放配套资金列入当地财政刚性预算，缩少地域差异。

（六）拓宽渠道广泛参与

从国家层面或以大中城市为单位，出台关于支持公益文化事业的优惠政策，例如税收抵扣政策、税收减免政策、租金减免政策等，鼓励热心于公益文化事业的企业、社会团体及个人捐赠或加盟，吸收其它行政、事业单位有效资源，打造均等化服务品牌，不断拓宽均等化服务投入渠道，逐步形成全社会广泛参与的格局。

四、结语

均等是个相对的概念，并非绝对平等，任何国家、任何社会的任何时期，均等化都是个动态平衡。由于各地重视程度不一，各地条件不一，均等化服务将会成为今后相当一段历史时期公共图书馆的主要发展方向。正是鉴于此，中西部公共图书馆更是既需要政府的大力扶持，又要社会各界的帮助，更需要图书馆人的不懈努力，才有可能真正实现中西部公共图书馆的均等化服务，并与全国公共图书馆一起实现整体、同步、协调发展。

注释：

1.孙博，蔡武.正在起草公共文化服务标准化均等化方案[J/OL].2014.02.24，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/24/c_119471363.htm

2.阮可.立法促进公共文化服务标准化均等化[N].中国文化报，2014.3.12：1-4.

3.百度百科.联合国教科文组织公共图书馆宣言1994[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/1085353.htm?fr=aladdin

4.王珏.中国县以上公共图书馆达3076个[J/OL].中国文明网，2013.8.14 http：//www.wenming.cn/whhm_pd/yw_whhm/201308/t20130814_1407215.shtml

5.GB/T 28220-2011，公共图书馆服务规范[S].北京：中国标准出版社，2012.

孔彬（1963-），女，本科，副研究馆员，馆长，研究方向：图书馆管理。