基于社会公平与规划引导的广州市保障性住房空间选址策略

1、引言

“十二五”时期，广州步入经济发展方式加快转变、社会结构加速转型的新阶段，保障性住房建设提到了前所未有的高度，也提出了更高的要求，不仅建设的规模更大，建设的速度也更快，工作难度大大增加，尤其是保障性住房项目的空间选址方面。

本文力图在分析保障性住房空间布局特征的基础上，着重从城市规划、社会民生等角度提出选址策略，从而优化广州市的保障性住房的空间布局，实现改善民生、城市发展的双赢局面。

2、广州保障性住房空间分布特征

“十二五”以前，广州市的保障性住房建设先后经历了解困、安居和提速三个阶段，发展速度逐渐加快，共开工建设40个项目，包括大塘小区、同德小区、芳村花园、金沙洲新社区等，主要分布在白云、海珠、天河、等行政区。

2.1 初步形成大分散小集中格局

从整体来看，保障性住房项目主要分布在中心城区外围，遵循城市空间结构呈分散状布局；以行政区作为统计单元，白云区、天河区和黄埔区的项目数量所占比例最大，分别有11个、7个、6个和5个，全市的项目基本集中在这几个行政区内。从局部来看，各区的项目多集中分布在某一片区，形成小范围的聚集，出现了白云区的同德围、海珠区的大塘、天河区的棠下等五大片区。总体而言，广州市保障性住房在全市范围内呈分散化布局，局部地区多个项目又组团聚集，形成了“大分散小集中”的布局特征。

2.2 基本符合城市规划空间引导

“十一五”期间是广州市保障性住房建设的重要时期，但由于这一时期中心城区的土地资源已十分紧缺，难以安排项目用地，因此，项目只能在中心城区外围寻找新的空间载体，新增的27个项目多位于中心城区以外，促使中心城区向外围扩张。项目基本分布在新规划的居住组团上，又尽量向中心城区靠拢，符合城市空间结构的引导方向，同时兼顾保障人群在中心城区寻求工作机会和降低交通出行成本的需求，避免造成保障人群在空间上的边缘化。

2.3 局部存在分布过于集中现象

“十一五”期间新增保障房项目虽然在实现了大分散的总体布局目标，但局部仍然存在过于集中的现象，尤其是在某些特定区域集中了大规模的保障性住房项目，如白云区的保障房项目大量集中在“金沙洲-同德围片区”，天河区的保障房项目大量集中在“棠下片区”等，拉开布局的力度不足，造成空间上过度集聚的保障人群被边缘化，容易形成城市贫民窟，不利于城市的均衡发展。

3、现状空间分布存在的主要问题

广州市保障性住房空间分布存在的问题有多方面，除选址较偏、交通不便等显性问题外，对于保障人群，还存在缺少就业机会等隐性问题。

3.1 为低收入人群创造的就业机会较少

从周边地区能够为低收入人群提供就业机会的机率来看，已建的项目中，除小部分项目，如沙路村小区、东海嘉园、棠下小区，其良好的区位和周边成熟的建设能够为低收入人群提供较多的服务行业就业机会。其余大部分的项目选址缺少与产业布局的结合，低收入群体难以就近获得第二产业的就业岗位，即使有部分项目临近工业区，如黄埔区的珠吉新社区、大沙东保障性住房临近广州石化工业园区，但由于广州石化为国企，对工人就业技能要求较高，也难以为低收入人群提供就业机会。

3.2 公共交通设施不完善影响日常出行

保障性住房选址之初基本考虑了交通出行因素，尽量与城市道路相结合，让保障人群便于使用公共交通设施出行，但限于城市优质土地资源的紧缺，难以实现每个选址都临近已建成的城市道路，能利用便捷的公共交通资源解决出行问题。此外，城区外围道路建设的不完善，部分项目选址时只能考虑先与规划的道路相结合，如海珠区的大塘小区、白云区的同德小区。此类保障性住房建成投入使用后，相邻的城市道路尚未建设完善，缺乏公交线路配置，无法设置公交站点和通行公交车，住户不得不步行较远的路程去搭乘公交车，日常交通出行受影响较大。

3.3 周边缺少居住区影响生活氛围成型

受限于城市土地资源的紧缺，保障性住房项目难以全部在已成熟的城市建成区内选址，部分项目选址在城市发展新区或紧邻城区的城市边缘带。受城市发展的时序问题的影响，部分保障房项目选址在发展较慢的新区，或者周边建设相对滞后的地区，建成后的保障性住房，由于周边缺乏其他居住区，在一定时期内将孤立存在，导致居住环境品质的降低，不利于形成良好的生活氛围。另一方面，单一保障性住房的孤立存在，没有其他商品房项目的加入，使得人气大打折扣、消费人群不足，更由于保障人群的消费能力不高，经营业务量较小，导致相应为居住区服务的购物、餐饮、银行等配套设施不愿跟进，影响了生活品质。

4、城市规划角度的选址优化策略

4.1 结合城市产业空间，寻求适合保障人群的就业机会

在城市新的混合土地功能作用下，产城融合的理念逐步贯彻，产业园区已非纯粹的产业功能，可混合居住、商业等生活配套功能，形成功能混合、配套完善的产业园区，便于产业园区的工人就近就业、就近居住。保障性住房结合产业园区选址，可在提供居住空间的同时也能提供就业机会，具体到实操方面，还要根据实际情况仔细考虑，并非全部的产业园区都能提供适合低收入人群的就业机会。如高新技术、新型高技能产业等，对技术、知识的要求比较高，低收入人群难以胜任。因此，他们的就业选择范围多集中在基础型、劳动密集型的产业。项目选址时需仔细考虑该产业园区能否提供适合低收入人群就业的岗位，或者能通过简单培训，就能够上岗的就业岗位，争取为保障人群创造就业机会。

4.2 结合道路交通建设，保障住户的交通出行

每一财政年度，地方政府会根据财政资金和工作目标，制定道路交通建设计划，安排资金实施规划路、地铁、水上巴士等建设。对于保障性住房选址，限于城市优质土地资源的紧缺，难以在现状交通条件较好的区域选址，需在外围建设尚未成熟的区域选址。因此，为使保障性住房建成后，住户出行有保障，可结合道路交通建设计划，争取在近期将实施的规划路、地铁站等相邻区域选址，使保障性住房和周边道路交通尽量同步建设，从而保障住户的交通出行。

4.3 结合居住小区建设，快速形成良好的居住氛围

随着城市化进程的推进，城市空间的外扩将带来较多的机遇，对于保障性住房而言，老城区的建设已饱和，难以提供土地建设住房，跟随城市发展的脚步向外布局是趋势，必将寻求外围发展。但保障性住房在城区外围选址需要谨慎，外围新区的建设受城市发展动力的约束，发展时序不一致，为避免保障性住房项目建成后，成为所在区域孤立的居住区，在选址之初，应结合所在区域的居住区建设计划，具体而言，前期需摸查该区域居住用地出让及近期建设情况，争取在近期将开发建设的其他居住小区相邻区域选址，使保障性住房与其他居住小区尽量同步建设，这样有利于形成更大的居住区，集聚人气，提升居住环境、改善居住氛围，还能够吸引生活配套的公共、商业等配套快速跟进。

4.4 结合新功能区开发，优化空间布局和保证用地需求

城市新功能区是实现城市发展战略的重要举措，体现了城市的发展方式、代表了城市的发展方向。对处于快速发展时期的城市而言，新功能区的开发为城市创造更大的发展空间，完善和优化城市功能布局，同时能够提供更加充足的建设用地，这无疑对保障性住房的建设提供了良好的契机，结合新功能区选址，不仅可以借助新功能区实现其优化空间布局的目标，而且在新功能区选址建设保障房项目，在建设用地和建设时序上也更加有保证。

5、结束语

保障性住房建设是城市发展过程中一个“既幸福又纠结”的任务，建设幸福城市需要让更多人群享受城市建设的成果，统筹兼顾不同社会阶层的利益，以利于社会在公平、公正的环境下稳定发展。保障性住房的选址要强调城市不同区位之间的平衡，利用城市规划的科学方法，改善社会低收入阶层的住房条件，防止低收入社区持续走向衰败，促进社会各阶层的融合发展。