试论产业安全法

刘雨桐

加快产业安全立法的进度。建立比较完善的产业安全法律制度的体系，成为在新形势下维护我国企业利益、提升我国产业安全水平以及提高我国产业竞争力的必由之路。

产业安全关系着一国的企业利益、经济利益和国家利益，为维护这些利益，我国在20世纪90年代就制定了一些维护产业安全的法律。但随着开放程度的加深，特别是加入WTO以来，国外针对我国企业的反倾销、反补贴等案件日益增多，外商直接投资和跨国公司并购对我国产业自主发展的威胁也增大了，在这种情况下，既有的法律已不能完全满足实践的需要，因而，加快产业安全立法的进度，建立比较完善的产业安全法律制度的体系，就成为在新形势下维护我国企业利益、提升我国产业安全水平以及提高我国产业竞争力的必由之路。

概念

在世界范围内，虽然很早就产生了保护本国产业利益的进出口管理法规和关税法，但受到各国经济发展水平的限制，那时并不存在独立的产业安全法律制度的体系。作为一种独立的法律分支，产业安全法是在经济全球化过程中随着产业安全理论的提出和发展而形成的法律制度的新体系。

目前，我国学者对产业安全法的研究还不多，关于产业安全法概念及其构成内容的界定主要有几种观点，但都没有明确阐释产业安全法的本质特征。我们认为，产业安全法是指一国在调整其产业经济的过程中，为了保护国家利益和社会公共利益而制订的，规范和控制影响产业安全的经济行为、防范和消除威胁或危害产业安全的严重不法行为的法律规范的总称。这一定义包括以下几层含义：

第一，产业安全法的调整对象是与产业生存安全和产业发展安全有关的经济关系，这是一种中观经济关系，而不包括宏观经济关系和微观经济关系在内。也就是说，产业安全法关注的既不是国内生产总值、国民收入、物价水平等经济总量的变化及其相互关系，也不是企业生产什么样的产品、个人或家庭的日常消费等经济行为，它关注的是国家各种产业的生存和发展的问题。

第二，产业安全法的本质特征在于通过确保产业安全来维护国家利益和社会公共利益。从大处来说，只有产业安全得到保证，一国的经济秩序才能健康有序运行，经济才能实现良性发展，一国的经济竞争能力才能增强，从而最终为增强综合国力做出贡献，使本国在激烈的国际竞争过程中立于不败之地，而从小处说，产业安全得到保证，才能为本国的企业创造一个平等的市场竞争环境，才能防范和消除外来的不正当竞争手段对本国企业合法利益的损害，因此，产业安全问题蕴含着的是重大的国家利益和社会公共利益的问题。

第三，产业安全法是通过规范和控制某些影响国家利益或社会公共利益的经济行为、防范和消除某些不法行为对本国产业的损害来达到维护产业安全的目的。例如，如果对外资并购的范围不加限制，那很可能会使外资进入我国的军工企业或者关系国民经济命脉的企业，这对我国的经济安全和国家安全无疑是一种威胁。又如，外国产品的低价倾销会直接阻碍本国同类产品的销售，这不仅会直接损害有关企业的利益，严重的甚至会阻碍本国某一产业的建立和发展，其危害是很严重的。因此，必须对影响本国国家利益或社会公共利益的经济行为进行规范和控制，必须对妨碍或破坏本国产业发展的不法行为进行防范和处理，只有这样才能维护本国的产业安全，从而保护本国产业的健康发展，保证本国的经济安全和国家安全。

调整对象

产业安全法的调整对象首先是产业领域内的经济关系。在经济学理论中，以产业为研究对象的产业经济学属于中观经济学范畴，是对微观经济学和宏观经济学的补充。

中观经济关系的内容很丰富，包括产业内部企业之间的竞争与合作关系、产业之间的投入产出关系、产业分布与资源在地区之间的配置状况及其变化的关系等。但是产业安全法的调整对象并不包括所有的中观经济关系，它涵盖的只是中观经济关系中关乎产业安全的那部分经济关系。

我们认为，一国的产业是否安全，取决于国内因素和国外因素的综合作用，因此，产业安全法的调整对象也要考虑这两方面的因素。具体来说，产业安全法的调整对象主要包括下列几类经济关系：

第一，国家规范、管理产业秩序过程中发生的经济关系。要保证一国的产业安全，就要保证国家对关系国民经济命脉的重点产业的控制能力，提高本国产业的发展能力，归结到一点就是要建立良好的产业秩序。为了做到这一点，建立和完善外资准入制度、外资并购制度、幼稚产业保护制度等是非常必要的。例如，外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。

第二，国家干预市场运行过程中发生的经济关系。在市场竞争过程中，如果某些企业滥用市场支配地位或者采取联合拒绝交易等不正当竞争手段，这会对其他企业产生排挤效应，产生市场主体的过度集中，这种集中又会削弱市场的活力，特别是跨国公司的集中，就有可能使本国自主产业的发展受到严重的阻碍，从而危及到一国产业的安全。例如，我国商务部对谷歌收购摩托罗拉的反垄断审查过程中就认为，如果谷歌在此项集中完成后改变安卓系统目前免费、开源的商业模式将对相关各方产生重大不利影响，这将对相关的市场竞争造成损害，所以，商务部批准此项集中的过程中附加了限制条件。一般来说，垄断和不正当竞争损害的可能是某些市场主体和消费者的利益，但严重的也会损及一国的产业安全，因此，对某些产业内的严重垄断行为有必要从维护产业安全的角度来进行规制。

第三，跨国货物、服务和技术进出口贸易中的经济关系。我国自改革开放以来，对外经贸关系有了长足的发展，我国各产业也不断快速成长，但与此同时，国外优势产品的倾销、技术转让的苛刻条件等不利因素也对我国产业的安全构成了挑战。同时，国外对我国相关产业的反倾销、反补贴调查也对我国优势产业的发展造成了很大阻碍，这也使我国的产业安全受到威胁。例如，近年来，随着我国钢铁业的快速发展，反倾销案件的数量在增长，案值也在增加。据悉，在世贸组织的框架下，其中20%-30%的案件都是有关钢铁和化工行业的反倾销案件。而仅2011年间，国内钢材出口遭遇的反倾销调查涉案金额高达5192万美元，武钢7个月内就连遭4次反倾销调查。因此，加强对跨国货物、服务和技术进出口经济关系的调整，是维护我国产业安全的需要。endprint

法律渊源

产业安全法与经济法和国际经济法均存在密切的联系，但我们也不能单纯将之归为两者之中的任何一个范畴。

从直接渊源来看，我国目前没有制定专门的《产业安全法》，但自改革开放以来，我国制定了一些与维护产业安全密切相关的法律法规。1994年的《对外贸易法》对反倾销、反补贴及保障措施作出了规定，2004年，这部法律经过修改，维护产业安全的内容更加完善。1997年，我国制定了《反倾销和反补贴条例》，刘反倾销和反补贴问题作出了原则性的规定。在此基础上，2001年，我国颁布了《反倾销条例》、《反补贴条例》、《保障措施条例》。这些法律法规是为了建立公平的市场竞争机制，从而保障我国企业的正当权益，这对维护我国的产业安全是非常必要的。为了预防和制止垄断行为，保障市场公平竞争，我国于2007年颁布了《反垄断法》，其第31条规定：“刘外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”这是我国在维护经济秩序、规范经济行为过程中维护产业安全的重要依据之一。

部门规章也是维护我国产业安全的重要渊源。在实践中，政府各部门在管理和调整经济关系特别是涉外经济关系的过程中，颁布了很多部门规章，其效力虽然不如法律法规，但在相关领域，这些部门规章对于维护我国的产业安全是有重要意义的。例如，商务部等六部委于2006年联合发布了《关于外国投资者并购境内企业的规定》，该规定中就有保护国家产业安全的条款。

除法律法规和行政规章之外，各部门发布的其他规范性文件对维护产业安全也发挥了不可或缺的作用，它们是产业安全法的间接渊源。

由于我国已经加入了世贸组织，所以除国内法的渊源之外，WTO法律制度也是我国产业安全法的重要渊源。WTO虽鼓励自由贸易，但它同时也规定了安全例外条款。世界贸易组织的《关税与贸易总协定》（GATT）第21条、《服务贸易总协定》（GATS）第14条、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS协定）第73条和《政府采购协定》第23条都是安全例外条款。从实践来看，世界各国援引WTO规定来维护本国产业利益的案例屡见不鲜，我国也应加强对WTO法律制度的学习、吸收和利用，以便为维护我国的产业安全服务。

世界各国的经验证明，产业安全的实现离不开法律制度的保障和扶持。随着经济全球化的发展，这一点更为明显。我国在改革开放以来，已经建立了一些相关的法律制度，但是随着我国产业的发展，这些法律制度还不能满足实践的需要，为此，我国需要进一步加强立法的工作，继续完善产业安全法律制度。endprint