农民必须富

作为中国2013年的最后一个重要会议，为期两天的中央农村工作会议，于12月24日在北京落幕。此次中央农村工作会议从确保粮食安全、完善农村基本经营制度、保障农产品质量和食品安全等方面，全面系统部署2014年和今后一个时期的农业农村工作。提出“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”，通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。

本次会议还讨论了《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见（讨论稿）》，多数农业专家相信，2014年中央“一号文件”的主旨内容大致框定，将继续聚焦于农业问题和农村发展，一些重要领域的改革有望获得重要突破进展。

“粮食”，这两个字，在重要会议密集的2013年年底被频频提及。

在此前闭幕的中央经济工作会议上，“粮食安全”被前所未有地放在首要地位，强调必须实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。这一点在中央农村工作会议上被再次提及。2013年，我国全年粮食产量12038.7亿斤，又上了一个新的千亿斤台阶，再创历史新高。在这样的背景下再提粮食问题，意义重大。

口粮安全新战略

2013年，中国粮食产量首次突破60193.5万吨大关，实现了粮食“十连增”。而就在此之际，近日召开的中央经济工作会议，却将粮食安全列为2014年六大工作任务之首。

中共中央总书记习近平多次在调研时公开强调，“自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”、“粮食安全要靠自己”。而这次中央农村工作会议也突出强调确保国家粮食安全，提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标。

对粮食安全如此重视，是因为近年来中国的粮食自给率正在逐年降低。从2011年开始，我国已成为小麦、大米和玉米等农产品的净进口国。据海关统计，2012年1月到12月，中国进口谷物为1398万吨，大豆5838万吨。以中国2012年的粮食进口总量（包括大豆）7236万吨计算，进口量已相当于中国全年粮食产量的12.2%。

1996年《中国的粮食问题白皮书》中首次提及了“95%的粮食自给率”红线。而2008年的《国家粮食安全中长期规划纲要》则再次明确提出了“我国粮食自给率要稳定在95%以上”。

全国人大农委委员张晓山近日指出，此次中央罕见地重视粮食安全，另外一层“醉翁之意”，与土地制度改革和城镇化建设有关。张晓山担心的是，中央的城镇化思路在地方实践时会出现走样，变成大拆大建，如此势必造成耕地减少及土地利用效率的降低。因此，中央不得不三令五申，一再强调粮食安全、耕地红线这些原则必须严守。

不少专家建议，作为突破性的提法之一，2014年的一号文件应当考虑调整衡量粮食安全重要指标的自给率。

“饭碗要牢牢端在自己手中，自己的饭碗要装自己产的粮。”国务院发展研究中心农村研究部研究员徐小青说，这次提出谷物基本自给，意味着小麦、玉米、稻米为主的三大谷物自给率要保持在95%以上，而口粮绝对安全，意味着小麦、稻米自给率要达到98%以上。为实现这一目标，中央提出国家粮食安全新战略：“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。以此突出粮食安全的工作重点，有助于整合资源支持重点粮食品类的有效供给。

在熟悉农业问题的专家看来，这些新提法也非首次提及，事实上间接呼应了多位农业官员此前提及的，应当将多年不变的粮食安全观进行微调的建议。

“新形势下，不能笼统地以粮食自给率衡量粮食安全是否存在问题。保持粮食安全的自给率，应该是满足人们基本实物消费的粮食自给率，而不是全社会粮食总消费的自给率。”国务院研究室农村司司长郭玮称，“中国只要保持粮食自产5亿吨以上，粮食就是安全的。”而农业部部长韩长赋也在此后的全国农业工作会议中强调，立足国内实现粮食基本自给的方针必须长期坚持，要确保水稻、小麦、玉米三大主粮自给率保持在95%以上，其中水稻、小麦两大口粮保持100%自给。

在如何具体保障粮食安全上，各有关部门也有不同措施方法。

在2013年12月15日召开的全国发展改革工作会议上，国家发改委主任徐绍史称，要加强农业农村基础设施建设，重点是农田、水利建设和农村环境整治，继续推进农村水电路气房建设。

韩长赋亦在相关工作会议上提出五条保障粮食安全的措施：一是坚守18亿亩的耕地红线。二是不断巩固和强化农业的政策扶持和科技投入。三是依靠科技。四是体制创新。五是始终坚持立足抗灾夺丰收。

对此，国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强总结说，中央经济工作会议和中央农村工作会议，调整了国家粮食安全战略的内涵和边界，突出了谷物特别口粮是国家粮食安全保障的重点。同时，通过适当地进口非口粮农产品，来缓解国内农业资源紧张的压力。因此，中央经济工作会议和中央农村工作会议实质上是提出了国家粮食安全新战略。

“舌尖上的安全”

与粮食安全相呼应，农产品质量和食品安全同样受到高层瞩目。

中央农村工作会议及中央经济工作会议均已提出，要坚持粮食生产的数量质量并重，要更加注重农产品质量和食品安全，注重对生产源头治理和产销全程监管，这被认为是对粮食安全更进一步的阐释。

食品安全源头在农产品，基础在农业，首先把农产品质量抓好。用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

张元红指出，农产品质量和食品安全这些年一直在提，“但没有这么高度地强调过”。

“食品安全社会影响非常大，整个社会对农产品质量和食品安全的诉求也非常高，保障农产品质量和食品安全，对中国农业的国际竞争力影响很大。”张元红说。

事实上，对农业生态安全的重视，此前已多有迹象。endprint

2013年以来，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在多个场合讲到粮食安全问题时，都强调生态安全要协调发展，同时还提出要使水土等农业资源休养生息。

十八大将“生态文明”列为新的执政理念之后，十八届三中全会通过的《决定》中还专门指出了解决思路：要稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途。

中央在部署2014年粮食安全任务时，提出发展节水农业、循环农业，实际上已指明这是未来发展农业的两条道路。

据悉，农业部正在牵头编制农业可持续发展规划编制工作，该规划的主导思路是平衡好生态建设、环境保护与农业生产的关系，处理好区域资源环境承载力、生产力布局与产业结构的关系，统筹好国内生产、国际贸易及农业“走出去”的关系。编制由农业部牵头，环保部、发改委、财政部、国土资源部等多部委共同参与。

“新土改”审慎推进

因城镇化、粮食安全皆涉及土地，中国的农村土地制度未来将出现何种调整，长期以来皆受人注目。

目前农村土地的两个相互关联的焦点问题集中在，农村集体建设性土地如何有条件入市以及农村农业用地如何流转，并在此基础上发挥多种农业经营主体的种粮积极性。

在国研中心农村经济研究部原部长徐小青看来，目前最迫切的改革助推，是让已经遇到阻力的土地确权尽快有序完成。

此外，刚刚闭幕的中央农村工作会议指出，在坚持集体土地所有的基础之上，以家庭经营作为基础，稳定土地承包关系。保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。

韩长赋2013年12月25日接受新华社采访时称，允许农村集体经营性建设用地入市，要把握好三个限定词，就是“经营性”、“符合规划”和“用途管制”。允许入市的只是农村集体经营性建设用地，必须在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地才可以出让、租赁、入股，不是所有的农村建设用地都可以自由入市。

“保障农户宅基地用益物权。改革完善农村宅基地制度，通过试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索增加农民财产性收入的渠道。不能误以为城里人可以随便到农村买地了。”韩长赋说。

按2013年一号文件精神，中国农村土地承包经营权确权登记颁证，要在2015年全面推开，力争在5年基本完成。

据韩长赋介绍，2014年全国将扩大农村土地承包经营权确权登记颁证试点范围，确定两个省开展整省试点，其他各省份至少要选择1个县开展整县试点。

他强调，稳定土地承包关系，让农民吃上“定心丸”，有利于促进土地流转。土地流转要鼓励，要引导，更要规范。一定要坚持依法自愿有偿原则，充分尊重农民意愿，不下指标，不搞强迫命令；不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

韩长赋还提出，要研究出台更有效的耕地保护办法，既保数量，又保质量，防止占优补劣。探索在已划定的基本农田基础上，推进划定永久基本农田，无论什么情况都不能改变永久农田的用途，让永久农田成为人们心目中不可侵犯的“神圣之地”。

农民富中国才能富

“小康不小康，关键看老乡。”全面建成小康社会，难点在农民，重点在农村。

韩长赋指出，真正还有贫困人口、收入差距比较大的，主要在农村，特别是中西部的农村。农民能否顺利地过上小康生活，关系着我们的小康是全面的小康还是拖着“短腿”的小康，是高质量的小康还是低水平的小康，是实现了共同富裕的小康，还是用平均数掩盖大多数的小康。

过上好日子、富日子、体面生活，是中国农民千百年来最大的梦想。

“种粮是最不赚钱的行业，粮食主产区也是最穷的地方，而中国粮价在国际市场上已经很高，继续提高粮价的空间有限。”郑风田认为，增加对农民的补贴仍是一种直接增加农民收入的方式。

国务院发展研究中心研究员程国强表示，“解决好农民富的问题，实际上就是完成农村小康建设的根本性任务，也是做好农村工作的关键。”

“农民收入事关重大，农民收入也事关全局。农民持续增收，既调动和保护了农民的生产积极性，也为我们战胜各种风险挑战，保持国民经济平稳较快发展提供了有力支撑。”农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇分析说，2012年我国农民人均纯收入7917元，城镇居民人均可支配收入24565元，绝对收入差距达16648元。十八大提出到2020年全面建成小康社会，实现城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，这其中的关键就是提高农民收入。

而从拉动内需的角度来看，鼓起农民的钱袋子也意义重大。程国强说，农民是最庞大的消费群体，农村是最具有潜力的消费市场。只有农民增收、农民变富，这样庞大的消费群体和潜在的消费市场，才能转变为现实的购买力，拉动经济增长。

“农民收入提高了，才有条件去改善提升农业生产条件，才有能力投向农业基础设施建设，这对于保障国家粮食安全、促进国民经济健康发展的意义都非同一般。”张红宇说。

那么，如何实现农民富的目标？

专家建议，要在工业化、城镇化的背景下，挖掘农民增收潜力，增值、增效、增渠道。重视农民的家庭经营收入，通过发展现代农业、培育新型经营主体、促进土地流转等，来增加农民的务农收入。发展优势特色产业，支持优质安全农产品生产，增加农业经营收益。发展农产品加工业和休闲农业，培育农民收入新的增长点。积极推进农村二三产业转型升级和农民创业，探索建立农民创业融资新机制。

同时还要为农民增收创造良好的外部环境，让转移出来的农民工同工同酬，收入随着工业利润的增加实现同步增长。

在增加农民的转移性收入方面，程国强建议，随着国家财政的增长，一方面要增加总量，着眼点放在提高农民特别是低收入农民的直接补贴、低收入保障等；另一方面则要优化补贴的结构和方式，增强农业补贴的针对性、指向性和有效性，促进农民多种粮、种好粮。endprint

“未来还要通过深化改革，增加财产性收入。”张红宇说，三中全会明确提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也在一定程度上能缓解农民融资的难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，则是为了探索农民增加财产性收入的渠道，这对发达地区、大城市郊区、劳动力外出转移较多的地区都有较大意义。

“谁来种田”

随着工业化、城镇化快速推进，大量农村劳动力持续向外转移，不少农村出现务农劳动力老龄化和农业兼业化副业化现象，“谁来种地”问题日益突出。

专家们认为，解决好这个问题对我国农业农村发展和整个经济社会发展影响深远。

此次会议提出，要培养造就新型农民队伍。要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，为农业现代化建设和农业持续健康发展提供坚实人力基础和保障。

“一家种几亩地，留不住农业人才。要规模化经营才能让农业有奔头、才能让农民成为体面职业。规模化跟工业化、城镇化相关，随着人员转移，一些人不愿意再从事农业，可以通过流转方式把土地租给新型农业生产经营主体，获得租金。”郑风田说。

中国农业大学经济管理学院教授韩一军说，将来从事农业生产的主力军就是家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。目前这4种类型的新型主体仍处于初步培育阶段。国家要加强培训、提供政策支持，通过新型主体发展适度规模经营。

据统计，2012年底，全国农村承包集体耕地的农民家庭约2.3亿户，其中约4440万户进行了耕地流转，仍有1.9亿户从事农业。

“这表明，农户家庭仍是我国农业中最主要的生产经营主体。在当前和今后相当长的时期，还会有普通农户大量存在。”李国祥表示，一般农户和农业新型经营主体功能互补，这样的新型经营体系才是完整的。

李国祥认为，应对农业后继乏人问题，在扶持农业新型经营主体的同时，不能忽略普通农户。重视对小规模农户的扶持，推动有条件的发展成为家庭农场。

目前，全国种粮大户68.2万户，占全国农户总数的0.28%；家庭农场87.7万个，占全国承包耕地面积的13.4%，农业经营性服务组织超过100万个。

李国祥说，推进新型农业经营体系建设，重点要完善农村要素市场，让生产要素得到合理的流转，寻找一个更好的方式优化资源配置，更大程度发挥市场作用，激发农村发展活力。

（本刊编辑综合整理）endprint