协同论视角下我国基本公共服务均等化的策略选择

樊远丽，周艳玲

（北京化工大学 文法学院，北京 100029）

协同论视角下我国基本公共服务均等化的策略选择

樊远丽，周艳玲

（北京化工大学 文法学院，北京 100029）

民生中国是转型期中国的发展目标，保证经济建设与社会公平同步提高是新时期中国努力的方向。现阶段人民群众公共服务需求的不断增长与公共产品和服务供给的严重不足之间存在矛盾，基本公共服务非均等化态势不断扩大。公共政策系统内部松散、协同程度低，制约了基本公共服务均等化。为此，应协同基本公共服务的政策系统，强调政策的整体功能及功能最大效用的发挥，以实现基本公共服务均等化目标。

基本公共服务均等化；政策协同；政策系统；协同论

基本公共服务均等化是指在一国经济能力下，政府及其职能部门对于社会中的各群体一视同仁地提供最基本的公共产品和服务，为其生存权和发展权提供物质保障，最终实现国内各阶层、各地区的共同发展。我国经济增长率和财政收入的变化，已表明我国已具备实现均等化基本公共服务所需的经济能力，并初步建立了基本公共服务体系。但与此同时，我国基本公共服务不均等的现象依然很严重。

一、基本公共服务不均等化现象存在

近年来，党和政府逐步加强公共服务职能，重视基本公共服务均等化的推进，不断加大公共财政在基本公共服务领域的投入，扩大基本公共服务的覆盖面，使得尽可能多的社会成员能够拥有平等的享受义务教育、就业、基本医疗卫生、最低生活保障等基本公共服务的机会，并初步建立了基本公共服务体系，这是多年来中央和地方共同努力取得的成就。

与此同时，我国基本公共服务不均等的现象依然很严重，主要体现在基本公共服务分布存在显性的偏斜，地区间、城乡间以及不同社会阶层都普遍存在着非均等化的现象。首先，虽然目前中国对于科教文卫等事业领域立法有本，但是具体到基本公共服务方面的立法却是空白，并且随着国情的变化和社会需求的转移，已存的法律并未及时更新，基本公共服务供给无章可依。其次，政府与市场多年来在基本公共服务供给中的磨合与分担，并未达到最佳的状态，两者之间权限和定位不清，问责与追究模糊，都大大影响着均等化效果的实现。再次，现有的财政支出，其结构显然存在缺陷，支出结构以经济水平为主导，支出惯性和惰性明显，转移支付也表现出不成熟的一面，这些都给均等化的大目标实现设置了阻碍。

中国基本公共服务供给较之于西方发达国家来看，起步晚了一些，公共服务的提供水平提高与经济发展速度并不同步，这些是影响均等化的客观因素。在客观因素尤其是历史因素无法改变的情况下，所能改变的人为阻碍因素，则应该是关注的重点。从基本公共服务均等化提出以来，随之产生的各项政策，如供给政策、财政政策、参与政策等，包括法律制度，它们的效用是否发生，是否满足供给体系的要求，是需要考证的。目前，在整个基本公共服务政策系统内，各项政策的衔接和滚动出现了阻碍，对于既定的宏观调控目标，各项政策工具间效用的方向和力度把握，没有实现理想化的协同与匹配。基本公共服务政策系统呈现结构不够紧致、政策子系统之间联动性低以及各政策协同程度偏低的状态，在政策运行时未能对参量进行有效管理，导致了参量间的协同互助意识淡薄。

二、政策协同：协同论与基本公共服务政策系统运行的契合

（一）政策协同的可能性

协同理论是一种复杂系统理论，起初是由赫尔曼·哈肯在自然科学领域提出的一种理论，认为虽然子系统属性存在差异，但是受相同原理的控制，子系统之间可以实现相互合作、相互影响。协同论认为，任何一个研究对象，都可看作是一个复杂系统，这一系统由各个子系统构成。而对于任何大系统而言，其子系统内部都是具有联合作用潜质的，子系统之间通过物质交换、信息交换等形式发挥各自功能，最终形成整体效用。这样的性质对于开放的、互通的系统而言，更是普遍适用的。基本公共服务政策系统，对于外界环境是相容相通的，它是由公共服务的各个方面、政府各项政策所汇集成的大系统，从这一层面来说，可以将协同理论引入到公共管理领域。

（二）政策协同的运行条件

实现协同论驾驭政策系统的运行，要求政策系统运行的特性与协同论相互契合。要实现政策协同，仅从政策系统而言，需要具备如下条件。

1.开放性与回应性

政策之间要想协同，必须以各政策保证开放为前提。真正的开放，意味着政策系统的子系统和外部环境的临界面的结合，双方可以相互作用，可以共享信息和资源，交换利益和权力。随着人们的公民权利和民主平等意识的加强，对于整个社会分配公平的需求也日益增强，所以在公共政策的产出过程中，公民个人、私人部门和社会组织的意见，越来越多地被纳入考虑范围。另一方面，在上下级政府之间、同级政府之间，为了确保各自之间政策精神和效力的协同，民主协商已成为政策系统的重要一环。所以以民主协商为价值导向和理论资源，政策系统具备了开放性与回应性。

2.自组织性

政策协同的实现，需要政策系统的运行表现出自组织性。公共政策系统有其一般状态：“多政策为实现同一目标时，政策之间需正相关，至少保持同向进展状态；多政策为实现各自目标时，需兼顾其他政策，不能反向，至少保持中立状态。”[1]公共政策系统的这一应有状态应该是目前公共政策体系构建的方向。基本公共服务供给这一体系的构建，是一步一步探索出来的，每一步都有传统的继承。而科教文卫、社会保障以及财政政策等作为体系的一部分，它们在特定时期也是有共性存在的。因为在政策制定和执行阶段，都没有偏离一个主方向，就是在不干扰其他政策效力的情况下，保证供给对象对于服务的享用。

3.关联性

子系统之间的关联性，是政策协同得以实现的又一条件。子系统之间相互关联、协调，发挥协同作用，系统会从无序运动走向有序运动。我国现阶段的公共需求，正处于全面、快速增长阶段，基本公共服务的供给范围，涉及社会生活的方方面面，但是所有的政策都是在中央的宏观调控之下，都是在一级政府的支配之下，都是在财政预算的收放之下，所以各政策之间不可能是独立的，而是具有时间和空间上的关联性。

（三）政策协同的实现模型

政策的协同是一项庞大且枝蔓相连的复杂系统，涉及的主体是多元的，空间和时间是多维的，标准是兼具感性和理性的，层次是深浅不一的，“政策协同涉及结构性和程序性多种机制，因而需要机制的理性选择，从而实现手段和目标之间的有机匹配。”[2]西方的政策协同已经开展多年，值得中国学习。构建中国政策协同模型，需要借鉴西方成功经验，再结合中国行政体系的特殊性。据此，构建模型如下图1所示。

图1 政策协同模型

政策协同模型运行的运作逻辑为，识别协同机会，先从宏观上明确各类政策主体，即以政府为中心的多元主体，包括公民个人、私营企业、市场等等；再通过构建协同机制规范各类参量的行为,即各主体通过民主协商、分工协调、共享、激励，实现系统治理，使政策之间在横向上和纵向上并行不悖、互相促进。如此，供给政策的运行才能在价值的理性和工具的理性上很好结合，达到矛盾统一。

三、协同论视角：基本公共服务均等化的策略选择

（一）多元治理策略

基本公共服务均等化的目标不是由供给的一方决定的，也是受享受者的作用影响的，政策系统的回应性要求的就是政策主体与客体之间能够协同。随着经济发展和市场环境的日益复杂，需求的层次和种类也不断增加，这样就需要更多的市场主体能够加入供给的行列，通过将重任转移部分至社会力量，建立主客体同时参与的机制。撇开社会和市场的因素，单从政府本身出发，有限政府的定位就决定了政府没有足够的精力去承担供给任务，疲乏地执行供给政策，只会影响效率和结果。

首先，要加快主客体共识协同的制度建设。建立健全基本公共服务政策的政府行政承诺制度和听证制度，摒弃以政府为主导的强制推行的行为，为客体提供话语权的制度保障，使客体与主体间的协同走向实践。主体转变态度，有意识地引导客体对于协同的关注，培育积极的客体建议和监督制度，保障公众切身利益的同时，为政策主体的工作调整提供最实际的指导。

其次，要重构新的供给机制，为各方供给创造协同契机。个人、企业和第三部门等都是潜在的供给力量。现如今复杂的公共服务供给系统，不能单一地依靠某一方的力量完成，只能三者通力合作，各自间优势互补、协同共赢，激活各自的优势实力，最终形成三者的共识协同机制，通过多方互动扛起公共服务供给的重任。如图2所示：

图2 公共服务的多元供给机制

（二）财政协同策略

首先，要梳理纵向财政关系,磨合政府间的财权和职能。自财政体系建立以来，政府的财政体系演变成了财权上调，而职能下移的畸形关系。所以必须在财政系统中，根据公共服务的类别特性和阶段特性，由各级政府享有事权和对应的支出责任，使财政系统能在运行上达成妥协协同。

其次，要调整财政转移支付，纵横都要达成妥协协同。中国目前的转移支付是纵向模式的，越是基层的政府在财力上越是紧张，基本公共服务的责任越重，这样的尴尬处境，显然是不合理的。所以高一级的财政应该适时地妥协放权，提高终端供给者的财政能力，保留必要的转移支付环节，从删减多余的支付环节中提高效率。同时，还应该大胆探索横向间的转移支付，辅助现有的支付模式，比如根据省情的差异，增加同级政府间财政的协同，不断将转移支付推至最佳状态。

再次，继续探索市场的财政贡献力量，在财政建设中实现政府与市场的妥协协同。一方面要建立健全“政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力”的新型供给机制，政府的主导地位任何时候都不能变，认清这样的事实之后，敢于打破行政垄断低效的局面，激活社会资本进入的通道，提高投资的效率和质量。另一方面要培养友好的政府、市场伙伴关系，减轻政府的财政负荷，实行公开采购，以市场实际需求为杠杆，在企业、非营利机构等组织的竞争和妥协中完成公共服务的供给。

（三）政府协同策略

政策系统的开放性是政策体系持续保持整体功能的基础，实现政策的动态协调的操作有很多。

首先，要明晰纵向层级政府间权责，基于政策过程构建动态调控机制。上下级政府间的管辖范围和权责，必须合理界定，既要防止中央统管，又要避免下级政府负荷过重造成疲软的现象，加快行政管理体制改革，加强上下级政府职能的弹性协同，使政策的制定质量得到保证。同时在动态的执行过程中，要灵活对待利益的表达和平衡，沟通协同上下级工作的步调，提高政策执行的效能。

其次，要加速政府间的横向合作，统筹规划政策间协同机制。基本公共服务政策体系庞大复杂，涉及种类、数量、质量和覆盖范围更是广泛，所以每项政策的出台，部门间的权责分工都必须十分明确。对政府部门进行合理分工，对于交叉性产品和服务，切不可多头管理，另外，职责交叉和不作为的现象必须及时杜绝，各项工作必须到位、高效完成。以优化、效能的原则指导政府间、部门间职能的调整和变动，以形成灵敏的职能协同机制，确保基本公共服务均等化的实施。

（四）配套资源协同策略

基本公共服务的均等化除了软性的保障，还必须增添刚性的制度、人力和信息资源的支援，对于复杂政策系统的运行流程,尚需建立全方位的配套资源协同机制。

首先，是制度资源保障。制度不仅是一种规则、行为约束与激励，更是一种资源，对当前我国基本公共服务均等化的制度资源进行优化，在完善现有制度安排的基础上，加强配套制度的跟进刻不容缓，如与基本公共服务均等化相关的法律制度、收入分配制度等。同时，在制度权威的严格监督下，推动制度改革，针对不合理的、过时的和矛盾的制度进行改革，以实现制度的相互补充与适应。

其次，是人力资源保障。政策运行落实到最后还是人力的运用，政策的效果与执行者素质有很大的关系。对于系统内的公务人员而言，完善公务员的教育培训机制，提高政策制定与执行水平，是最直接和最基本的要求。同时从源头出发，建立全社会的公益导向，吸引更多的公民参与政策制定，将是保障政策良好运行的可选之法。

再次，是信息资源保障。政务之间的协同离不开强大的信息系统，这是必要的技术支撑和实现手段。信息系统既可以充当公众参与政策过程的利益表达渠道，也可以构成政府实现管理的有效手段，所以信息在政府提供公共服务中，可以实现主体间、主体与客体间超越地理界限的信息共享、兼容和交换。现今社会信息技术高度发达，需要政府信息资费的充分投入，以实现信息资源的充分利用，这样才能真正实现有效的政策协同。

基于协同理论提出的政策协同，作为一种政策理论，以民主协商为基本理念、协调整合为基准策略，致以实现公共政策的公正性与公共性。在倡导主权在民，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享的中国，实现基本公共服务均等化任重道远，其中每一步的成果都将对大局产生重大影响。所以对于现阶段显现的非均等化矛盾，以协同理论和思想为指导，纠正政策的实行偏差，不仅是实践上的重要举措，也是理论上的重大成就。

当然，还应该认识到，制度建设是一个长期的过程，基本公共服务均等化的实现并不意味着全体社会成员享受完全一致的基本公共服务，虽然这是我们的最终目标。但现阶段基本公共服务均等化的目标就是将基本公共服务城乡、地区、不同群体之间的差距控制在一个合理的范围内。相信，随着政府职能的进一步转变，政策体统的不断改善，政策合力的日益凸显，在不久的将来，均等化的目标必将实现。

[1]高莉娟、刘春春.对我国公共政策协调研究的思考[J]福建行政学院学报，2011，（2）.

[2]周志忍、蒋敏娟.整体政府下的政策协同:理论与发达国家的当代实践[J].国家行政学院学报，2010，（6）.

D630

A

1008-8466（2014）03-0053-04

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2014.03.012

2014-04-20

教育部人文社会科学研究规划基金项目《以跨学科研究为核心的学科建设政策研究——协同学视角》（12YJA880022）阶段性成果

樊远丽（1990— ），女，安徽滁州人，北京化工大学文法学院硕士研究生，主要从事公共管理方面的研究；

周艳玲（1966— ），女，内蒙赤峰人，北京化工大学文法学院教授，法学博士，主要从事公共管理方面的研究。

解梅娟］