对兽医和食药监部门监管边界划分的探讨

邓 勇，姜东平，郑 艳，聂明建，陈 波，江雨来，杨乾穗

（1.重庆市动物卫生监督所，重庆 401121；2.奉节县动物卫生监督所，重庆 404600；3.渝北区动物卫生监督所，重庆 401120；4.渝北区大湾镇畜牧兽医站，重庆 401120；5.梁平县梁山街道农业服务中心，重庆 400520）

对兽医和食药监部门监管边界划分的探讨

邓 勇1，姜东平2，郑 艳1，聂明建1，陈 波3，江雨来4，杨乾穗5

（1.重庆市动物卫生监督所，重庆 401121；2.奉节县动物卫生监督所，重庆 404600；3.渝北区动物卫生监督所，重庆 401120；4.渝北区大湾镇畜牧兽医站，重庆 401120；5.梁平县梁山街道农业服务中心，重庆 400520）

针对基层兽医部门与工商、食药监部门对动物产品在市场环节、冻库环节的监管争议，本文结合食品监督管理体制改革前后的若干规定和各地的实际案例进行分析探讨，并提出当前形势下，对动物产品市场和冻库的监管以食药监部门监管为主，兽医部门为辅。

动物产品；市场；冻库；监管；争议

在基层执法一线，兽医部门与工商（现食药监）部门对动物产品在市场环节、冻库贮藏环节的监管问题一直存在争议。本文结合食品监督管理体制改革前后的若干规定和各地的案例进行分析，对动物产品在市场环节、冻库贮藏环节的监管问题，以及兽医部门与食药监部门的边界划分问题谈一些看法，供大家探讨。

1 《动物防疫法》和《食品安全法》对此均有监管规定

《动物防疫法》和《食品安全法》对动物产品在市场环节、冻库贮藏环节均有“覆盖性”的监管规定和授权。但仅从法条来看，难以判断应当由哪个部门来承担主要的监管责任。

1.1 《动物防疫法》有关监管规定

《动物防疫法》第五十八条规定：“动物卫生监督机构依照本法规定，对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。”此外，《动物防疫法》第二十五条、第七十六条和第七十八条等条款有相应的禁止性规定和处罚措施。

1.2 《食品安全法》有关监管规定

《食品安全法》第二十八条对应的第八十五条规定：经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品

和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。

单从《食品安全法》第二十八条对应的第八十五条的条文来看，哪些环节的动物产品应当适用《食品安全法》来监管处罚，“有关主管部门按照各自职责分工”难以理解。

1.3 《食品安全法》释义没能很好地解释清楚

《〈食品安全法〉释义及实用指南》（全国人大常委会法制工作委员会行政法室编）第349页针对第八十五条“有关主管部门”解释为：“有关主管部门”是指县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门和动物卫生监督机构，四单位的分工是：本条规定的违法行为如果发生在食品流通环节，由工商行政管理部门负责处罚；发生在食品生产环节，由质量监督部门进行处罚；发生在餐饮服务环节，由食品药品监督管理部门进行处罚；发生在《食品安全法》所规定的食品生产、流通、餐饮服务三个环节以外的，则由动物卫生监督机构依照本条的规定予以处罚。

我们认为，释义提出的“本条规定的违法行为如果发生在食品流通环节，是由工商行政管理部门负责处罚”这一规定是正确的，但释义没能将 “食品流通环节”的定义解释清楚，其实本条所规定的“食品流通环节”应当就是市场和冻库环节。此外，释义还提到“由动物卫生监督机构依照本条的规定予以处罚”，笔者认为，此解释有错误，动物卫生监督机构不是《食品安全法》的执法主体，不能以《食品安全法》的规定来实施行政处罚。

2 国家层面的政策文件涉及相关职能的规定

2.1 农业部有关农产品质量安全监管有关部门责任分工的意见仍然较为原则

《农业部关于农产品质量安全监管有关部门职责分工意见的函》（农质函〔2011〕1号）中提出：《农产品质量安全法》第三条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。《农产品质量安全法》的规定与《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）所确立的“分段监管为主、品种监管为辅”和“农业行政主管部门负责初级农产品生产环节的监管、工商行政主管部门负责流通环节的监管”的食品安全监管体制是一致的，农业和工商两部门在农产品质量安全监管方面各自的职责分工是清楚的。

农质函〔2011〕1号文件与国发〔2004〕23号文件均较为原则，所提出的职责分工对应在一些具体监管环节上不清楚，用此文件规定处理动物产品在市场和冻库环节的监管问题，难以服众。

2.2 多部门联合发文对市场的监管有了明确规定

2013年商务部移交屠宰监管职能前，由商务部牵头、多部门参与常年开展肉品卫生安全专项治理行动中，工商部门的职能均明确为市场检查和查处销售无检验检疫证明或检验检疫不合格猪肉的违法行为，兽医部门不承担市场检查和查处职责。如在2011年行动通知中，《商务部、公安部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管局关于深入开展打击私屠滥宰强化肉品卫生安全专项治理行动的通知》（商秩发〔2011〕355号）规定：“畜牧兽医主管部门要规范屠宰检疫行为。工商行政管理部门要以各类经营猪肉的批发市场、农贸市场、集贸市场、超市等为重点，严厉查处销售无检验检疫证明或检验检疫不合格猪肉的违法行为。”

一些地区在开展肉品卫生专项整治活动时，对冻库环节的监管也提出了明确的要求，如厦门市在2012年七部门开展的打击私屠滥宰，强化肉品卫生安全专项治理行动中明确：“工商部门负责对集贸市场、生鲜超市和冷库的监管，严格肉品上市凭证挂牌公示制度，依法严厉查处销售、储藏未经检验检疫或检验检疫不合格猪肉的行为。”

2.3 国务院食品安全委员会对市场和冻库的监管有较为明确的要求

2013年，国务院食品安全委员会组织开展的全国性的肉及肉制品专项治理行动，明确了在市场和冻库环节动物产品经营的监管主体为工商部门，兽医部门的监管重点在养殖和屠宰环节。《国务院

食品安全委员会办公室关于开展肉及肉制品专项治理行动的通知》（食安办发电〔2013〕2号）规定：“各级农业部门要严格开展产地检疫和屠宰检疫，加强对养殖场（小区）的监督检查，重点查处非法使用禁用物质、滥用抗生素、出售病死畜禽。各级工商机关要突出对农贸市场、批发市场（含市场附设的冻库）、商场、超市、肉食店等重点场所进行全面排查和检查，严厉查处取缔肉品无照经营，重点治理销售私宰肉、注水肉、病死畜禽以及假冒伪劣肉品等行为。”

这次国务院食品安全委员会开展肉及肉制品专项治理行动第一次提出了工商部门对“市场附设的冻库”进行监管，但没有提到单独设置的冻库由谁去监管。当然，市场附设的冻库和单独设置的冻库均应当属于动物产品的流通环节，工商部门对“市场附设的冻库”进行监管，理应也对单独设置的冻库进行监管。

2.4 国家有关食药监体制改革方面的政策对此也有较为明确的规定

前面所提的工商部门的监管责任，在这次食品监管体制改革中，均移交给食药监部门。同时，国家食品监管体制改革的相关政策中，在明确食药监部门与农业部门的职责划分方面已经有了更为明确的说法。《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕24号）中明确：“农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。”

目前《食品安全法》（修订稿）在涉及与农业部门职责划分方面也按此意见进行了表述，各省市在确定当地食品药品监督管理局职责时也基本上按此进行了表述。如《重庆市政府办公厅关于印发重庆市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制的通知》（渝府办发〔2013〕175号）规定：“重庆市农业委员会负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，按食品由重庆市食品药品监督管理局监督管理。”

3 多地的案例印证了本文的主要观点

笔者收集的多地动物产品市场、冻库环节监管中出现争议的案例，均证明了动物产品在市场、冻库环节监管的主要责任在工商（现食药监）部门。

3.1 吉林长春案例

2010年至2012年期间，吉林长春某区经营户邹某长期在一市场上销售病死动物产品，被发现后，公安机关对其进行了抓捕和追查，同一时间，该区检察院反渎局及时介入追查案件背后隐藏的渎职犯罪行为。最后，检察院反渎局认定，工商部门负责该市场的监管人员负有监管责任，其工作严重不负责任、失职渎职是导致病死动物产品流入市场的直接原因。

3.2 上海黄浦案例

2012年8月，黄浦工商分局在一食品公司冷库卸货处查获该公司从外地购来的无检疫证明牛肉14吨。经过调查，黄浦工商分局认定该食品公司的行为违反了《食品安全法》的规定，构成经营“未经动物卫生监督机构检疫的肉类”的行为，决定没收违法生产经营的未经检验检疫的牛肉，并罚款327万元。2013年2月，该食品公司向黄浦区法院提起行政诉讼，提出：“请求法院撤销工商部门作出的行政处罚决定，本案应由动物卫生监督所查处，工商部门不具有对涉案行为进行查处的行政职责。”法院在审理后认为：“该批牛肉已处于流通环节，工商部门适用《食品安全法》对涉案牛肉进行查处并无不当。涉案肉类在运输时未办理检疫证明，其行为违反了我国对动物及其产品实施的强制性检疫制度，”据此，法院认为工商部门对其作出的处罚并无显失公正的情形，对食品公司的诉求依法予以驳回。

3.3 四川成都案例

2013年5月，动物卫生监督机构执法人员在

成都市某区一冻库内发现24吨无有效检疫证明（属伪造检疫证明）的牛肉。在案件的查处过程中，部门间出现较大争议，区食安办提出由工商部门对此案无检疫证明的行为进行处置，但区工商部门迟迟未对该案进行处理，致使部分牛肉流入市场。2013年11月，成都市食安委召集市检察院、市公安局、市农委、市食药监局等部门，针对此案部门职责边界不清、法律法规理解不同导致案件迟迟未有定论的问题进行研究讨论，最后，市食安办重点结合市检察院的书面复函，确定由工商部门按照《食品安全法》的规定进行处理。据此，区工商部门按照《食品安全法》的规定作出“没收该批牛肉和罚款240万元”的处罚。成都市动监所对该案件进行分析的文章，以《点评一起食品安全案件引发的争议》为题发表在《中国动物检疫》2014年第5期上。

该案件在国内动监系统内也引发争议，意见不一。笔者曾与成都动监所的同仁进行专题研讨，一致认为此案中经营未经检疫动物产品的行为应按照《食品安全法》的规定由工商部门进行处罚。2014年3月19日，成都市纪委监察局在成都日报上通报了6起属于危害食品安全责任追究的典型案例，提出对危害食品安全监管失职行为实施最严厉查处，铁面执纪，铁腕问责，其中，该冻库牛肉案位列其中，通报内容为：“XX区相关部门查处某食品安全案作为不当问题——在查处一检疫证明涉嫌造假的牛肉案中，XX区有关部门推诿扯皮、处置不当，致使部分牛肉流入市场。区工商、农发、食安办存在配合不力、履职不到位问题。区工商局长、食药监局局长（兼区食安办主任）、农发局副局长等3人被诫勉谈话，区工商局执法分局局长等3人受到党纪处分。”

4 当前市场冻库环节监管要防止出现两个极端

从目前国家的相关法规政策来看，动物产品进入市场冻库环节后，按食品由食药监部门监督进行管理这一定位是正确的，但需要注意的是，市场冻库环节情况较为复杂，在当前形势下兽医部门既不能采取简单地退出市场和冻库监管的措施，也不能对市场和冻库的监管大包大揽。

4.1 要防止兽医部门彻底退出对市场和冻库监管，至少目前不能这样做

一是《动物防疫法》立法的理念就是对动物产品实施全过程监管，也就是说只要是动物产品还未经加工，就有携带病原的可能，有传播动物疫病的风险，兽医部门应当从动物疫病管理的角度实施监管。《食品安全法》是从食品安全的角度对动物产品进行监管，它并不能对动物疫病进行“全覆盖”，因为有的动物疫病并不影响食品安全。二是除市场、冻库环节无检疫证明行为应当由食药监部门实施监管处罚外，现行动物防疫相关法律法规在经营场所消毒、市场动物防疫条件和活禽市场管理等方面，均授权动物卫生监督机构实施监管，有的还规定了处罚措施。三是对市场环节经营活动物的行为应当按照《动物防疫法》进行调节，《食品安全法》调节动物产品却不调节经营活的动物的行为。四是现行动物防疫相关规章规定了动物卫生监督机构在流通环节实施分销换证，以及对贮藏后的动物产品实施重新检疫，各地动物卫生监督机构均在大型冻库均派驻了执法人员。五是动物产品可能涉及上百种动物疫病和药物残留，对其监管具有高度的专业性和复杂性。兽医部门应当在技术方面给予食药监部门有力的支撑。

4.2 要防止出现兽医部门对市场和冻库监管大包大揽，而食药监部门对此不予插手的情形

一是兽医部门对市场和冻库的监管大包大揽与国家现行的食品、食用农产品安全的分段式监管政策相违。二是动物产品的后续流通监管既属于食品安全监管的范畴，也应当属于动物防疫监管的范畴，但动物防疫工作并不是兽医部门一个部门的事。《动物防疫法》第七条规定：县级以上人民政府其他部门在各自职责范围内做好动物防疫工作。食药监部门对动物产品后续流通实施监管，与《动物防疫法》的立法宗旨并不违背。三是兽医工作本就涉及面广，特别是在农村，管理对象多且分散，工作量大，而目前的兽医队伍建设与其承担的责任不相匹配。在这种情况下，如果不充分利用食药监部门的监管力量，而是在动物产品后续流通环节上安排大量的人员，势必减弱兽医部门在养殖、屠宰环节的监管力量。必须清醒地认识到，对兽医部门而言，农村及

定点屠场才是主战场。四是一些地方由于其他部门在动物产品流通的后续监管上不给力，导致兽医部门不得不在市场和冻库环节增派人手，因为动物产品流通的后续监管不到位，将严重影响前面环节动物防疫、检疫工作的开展。目前，国家层面的政策越来越明确，兽医部门需要及时调整对策，通过多种渠道督促相关部门尽职履责，减轻负担。五是一些地方兽医部门总认为在动物产品的监管上，只有本部门才能做好，而没有考虑到工商、食药监部门对市场、冻库经营者有“与生俱来”的强力制约措施。本文前面列举的涉及冻库监管的两个案例，工商部门分别对当事人处以二三百万的罚款，如果这类案件由动物卫生监督机构来处理，很可能最后是处以二三万的罚款。

5 进一步做好市场、冻库监管的建议

对动物产品市场和冻库的监管要以食药监部门监管为主，兽医部门为辅，市场、冻库的日常监管及查处无检疫证明违法行为等由食药监部门负责，兽医部门要负责动物产品的分销出证等工作，并在技术监督方面给予食药监部门有力支撑。同时，国家层面还需要按照《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕24号）中“两部门（食药监部门和农业部门）加强协调配合和工作衔接，形成监管合力”的要求，进一步拿出具体的、操作性强的两部门职能职责划分和工作配合衔接机制，以解决部门之间认识不清、基层推诿扯皮的问题。此外，流通环节存在的进口动物产品分销监管、病死动物产品鉴定、动物产品属于食用农产品的依据问题也希望国家层面予以考虑解决。

Probe into Demarcation Between the Veterinary Departments and Food and Drug Administrations in Supervision over Animal Product Markets and Freezing Houses

Deng Yong1，Jiang Dongping2，Zhen Yan1，Nie Mingjian1，Chen Bo3，Jiang Yulai4，Yang Qianhui5

Chongqing Animal Health Supervision Institute，401121；2.Fengjie Animal Health Supervision Institute，404600；3.Yubei Animal Health Supervision Institute，401120；4.Dawan animal husbandry and veterinary Station of Yubei District，401120；5. Liangshan Agriculture Service Center of Liangping County，400520）

With regard to the administrative dispute between veterinary departments and food and drug administrations on the supervision over animal product markets and freezing houses，it is proposed in the article that the food and drug administrations should play a major role in the inspection of animal products and freezing houses with the veterinary departments as a supplementary role according to the rules issued before and after the reform of food inspection administrative structure and the cases throughout country and taking the current situation into consideration.

animal product； market；freezing house；supervision；dispute

S851.33

：C

：1005-944X（2014）10-0079-05