中国新型城镇化村镇建设格局研究

刘彦随，陈 聪，李玉恒

(1.北京师范大学资源学院，北京100875;2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;3.中国科学院大学，北京100049)

0 引言

改革开放以来，伴随快速工业化、城镇化进程，中国城乡分割、土地分治、人地分离的问题日益突出。农村集体经济弱化、农业比较效益下滑、村镇水土环境恶化及城乡差距持续拉大等已成为制约城乡协调发展的主要瓶颈。传统“重城轻乡”观念下，漠视城乡统筹，追求高速城镇化，不仅带来了日趋严重的城市病，也带来了日益加剧的乡村病［1］。当前我国最大的差距问题仍是城乡发展差距，最大的结构性问题仍然是城乡二元结构，已严重影响到我国城乡人口、土地、产业协同耦合与可持续发展。城乡关系是最基本的区域关系、经济关系和社会关系［2］，二者在理论上具有协同性、一致性，而在实践中却呈现分离、隔离甚至对立的局面，难以适应统筹城乡发展、优化国土空间、建设生态文明的国家战略需要。

统筹城乡发展不仅需要健康的城市系统，也需要健全的乡村系统。十六届三中全会提出“五个统筹”，将统筹城乡发展置于首位。十七大、十八大相继提出“城乡发展一体化”“新型城镇化”战略，为新时期正确处理城乡关系、破解“三农”难题指明了方向。现有国家相关规划、学术研究偏重于城市化［3-5］、农业生产［6-7］、生态建设［8-9］及“四化”同步研究［10］，而针对新型城镇化背景下如何健全城乡发展一体化体制机制，加快构筑村镇建设格局的综合研究尚未深入开展。

当前，着眼于国家新型城镇化战略需求和地理学服务国家战略需要，以实施“国家新型城镇化规划”为契机，亟需以构筑村镇建设格局为切入点，研究推进农村地域系统空间重构、组织重建和产业重塑，实现城镇与村庄的功能契合、空间融合，促进城乡要素平等交换及其优化配置，对于形成城镇村空间协调、等级合理、功能明晰的层级体系，具有重要的理论价值和现实意义。本研究重点阐释中国村镇建设格局的基本内涵、战略定位、实践价值及其基础理论、前沿问题，探究深化城乡关系地域格局研究的框架体系，提出地理学深入开展村镇建设格局机理、类型、模式研究的方向和任务，为国土空间优化和新型城镇化决策提供参考。

1 村镇建设格局的内涵、地位与价值

1.1 基本内涵

村镇建设格局是指乡村地区县城、重点镇、中心镇、中心村(社区)的空间布局、等级关系及其治理体系［11］。主要包括村镇人居空间、产业空间、生态空间和文化空间，把立足村镇地域空间，促进产业培育、生态保育、服务均等、文化传承作为村镇建设的核心目标。通过明确村镇地位、强化村镇功能，把实现人居空间的整洁化、田园化，产业空间的集约化、园区化，生态空间的文明化、生态化，文化空间的地域化、多样化，作为推进形成村镇建设格局的科学认知和长远战略(图1)。好的村镇建设格局最能凸显绿水青山之美、安居乐业之福、魂牵梦绕之情［11］，是中国6亿多农民、2亿多农民工的生存之根，18亿亩耕地的经营之基，更是“产城融合”、城乡协调发展和美丽乡村建设不可或缺的空间载体。

1.2 战略地位

十八大报告提出要“构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”，也即强调城市化、农业发展、生态安全“三大格局”战略。而在强化统筹城乡发展、实施新型城镇化背景下，加快构筑中国村镇建设格局，既是构建城乡发展一体化新格局的根本要求，也是打破城乡二元结构、破解“三农”问题的现实途径。

图1 中国村镇建设格局的理论体系Fig.1 Theoretical system of the town-villages construction pattern in China

定位决定地位，格局决定结局。村镇建设格局应是与十八大报告提出的城市化格局、农业生产格局、生态安全格局同等重要的主体战略之一。加快构建村镇建设格局是夯实农村发展基础、搭建统筹城乡发展新平台的需要，是集聚乡村人口产业、促进城乡要素平等交换的需要，是优化乡村空间重构、推进城乡公共资源均衡配置的需要，是培育乡村创新能力、加快乡村治理能力现代化的需要，是优化城乡地域系统、实现“城市病”“乡村病”两病同治的需要。

村镇建设格局是国土空间格局的基本内容。优化国土空间格局本质上是根据自然生态属性、资源环境承载能力及现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。保护生态空间、优化国土格局、建设美丽乡村是一项复杂的系统工程。按照构建城乡发展一体化新格局，部署国土综合整治，科学划定乡村国土整治类型区、功能区、先行区，明确农村国土整治战略区、重点区、试验区，推进形成国土大空间、多类型、成体系的乡村地域特色，这是加快构筑乡村地区人居空间、生态空间、产业空间、文化空间“四维一体”的乡村发展新风貌和推进形成中国特色城市、村镇、农业、生态“四位一体”国土空间新格局的重要前提。

1.3 现实价值

1.3.1 科学价值。综合性、系统性、实践性是地理学研究的显著特点，它强调用全面综合的观点审视人类经济活动过程以及资源、环境、经济、社会与市场要素的系统关联，通过集成多学科技术与方法，研究解决国家或区域经济社会发展的可持续性问题。村镇建设格局是一个多领域、跨学科的综合性理论问题，涉及地理学、生态学、管理学、社会学等多个学科。以构建村镇建设格局为目标，着眼于多学科角度审视城乡协调、一体与平等发展问题，对于推进破解城乡二元结构、搭建新农村建设平台具有重要理论意义与科学价值。通过深化村镇建设格局的理论阐释、内涵解读、决策支撑，梳理提出中国城乡关系地域格局研究框架体系，进而推进城乡关系地域格局的理论创新和城乡发展一体化格局的科学决策。

1.3.2 实践价值。改革开放以来，中国工业化、城镇化快速发展促进了产业结构的快速转型与城乡格局的剧烈变动，突出表现为城镇人口的持续增加，农村非农产业的快速发展，农村非农就业比重逐步提高［12］。囿于城乡二元结构体制和城市偏向政策的双重作用，造成了城乡发展格局的不平衡性、城乡利益格局的不合理性和农民工群体就业的不稳定性，导致农民工过度集中在城市［13］，并对城市和乡村产生不良影响。城市地区非常规的人口膨胀会超出城市的资源环境承载力，引发交通拥堵、环境恶化、贫富分化等“城市病”。同时，乡村青壮年劳动力、高文化素质劳动力的大量流失，引发了农村要素非农化、主体老弱化、建设用地空废化、环境污损化等“乡村病”［1］。村镇是连接农村和城市的桥梁，是统筹城乡发展的枢纽。目前的小城镇数量多、规模小、服务功能弱，1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7 000多人，相当多的镇不足5 000人［14］。破解城乡经济失衡、结构失调难题，亟需研究重构城乡发展格局，夯实村镇建设基础，引领城乡协调与等值化发展［15］。

1.3.3 理论价值。长期以来，“城市优先”发展战略忽视了农村发展特别是村镇建设。从十五届三中全会提出以小城镇建设为突破口，十六大报告提出“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，到2014年3月中共中央、国务院颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出“有重点地发展小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务‘三农’相结合”，可以看出中国城镇化战略转型和模式转变的总体思路［16］。探索推进村镇化和构建村镇建设格局逐步成为新时期城镇化战略转变与实施的重要内容，村镇建设格局逐步上升为与城市化格局、生态安全格局和农业生产格局相匹配、共协调的四大格局之一。构建村镇建设格局的理念与理论创新对于推动资源要素向农村配置和农业发展方式的转变，促进城镇化与新农村建设的良性互动，健全农村地区人口集中、产业集聚、土地集约“三集”机制具有重要的理论价值。

2 村镇建设的基础理论与前沿问题

村镇建设格局是新时期城乡关系地域系统的重要组成部分。伴随着城镇化进程中城乡要素联系、农村人地关系的显著变化，如何健全乡村地区人地关系转型与创新机制，全面提升乡村要素空间集中与集聚能力，既是实施新型城镇化、加快推进城乡一体化的战略需求，也是夯实农村发展基础、破解农村人地矛盾的现实需要。着眼于新型城镇化、新农村建设与统筹城乡发展新视角，深入研究中国特色村镇建设基础理论和前沿问题，势在必行。

2.1 基础理论

中国城乡结构的二元性、人口迁移与就业的复杂性决定了人口城市化与乡村城镇化协同推进的基本战略选择。在城市化地区通过发挥城市群主体形态功能和特大城市、大城市的中心辐射作用，推进城市化健康发展;在农村地区通过发展村镇经济和建设小城镇、新社区，推进就地就近城镇化。因此，“双轮驱动”“双重城镇化”是中国特色城镇化道路的合理选择。村镇建设格局正是融合城乡人地关系系统、新农村建设模式、城乡等值化机理等相关理论，适应城乡发展转型、人地关系转变新特点而提出的地理学前沿理论问题［2，11］。

2.1.1 城乡人地系统原理。人地关系地域系统是以地球表层一定地域为基础的人地关系系统，是由人类社会和地理环境两个子系统在特定的地域中交错构成的一种动态结构［17］。城市与乡村是空间镶嵌、结构互补、功能耦合、相互作用的复杂地域系统。因而，村镇建设格局必须置于城乡地域系统的统一体系，深入揭示城乡系统之间的依存性、互动性和融合性。城乡人地系统涉及人口密度、产业结构、土地利用强度、距城市中心距离等多项指标。在城乡发展转型背景下，城乡人地系统逐渐演化为人口、土地、产业、资本要素流动和集聚的空间结构系统，它们相互作用、相互联系，逐步形成一个规模庞大、空间广阔、结构复杂、功能综合的巨系统［18］。对于全面认知当前我国城乡分割、土地分治、人地分离的现实问题具有重要的理论意义。城乡人地系统原理成为研判村镇建设格局、过程、机理与演变态势以及寻求新型村镇化地域模式的理论基础，是促进城乡资源合理配置、城乡要素平等交换和城乡空间优化重构的科学依据。

2.1.2 新农村建设理论。十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”，明确了“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的总体目标，强调物质、精神、生态、政治与社会文明的协同建设，促进快速城镇化与新农村建设的“双轮驱动”，通过凸显乡村地域功能与价值，促进城乡要素流动，培育新型特色产业，发展农村生产力和提升农村竞争力［19］。社会主义新农村建设是全面落实科学发展观和寻求解决我国现代化进程中日益凸显的“三农”问题，实现城乡协调发展、建设和谐社会的重大战略部署［18］。其基本内涵是确立城乡平等地位，统筹城乡协调发展，促进工业反哺农业和城市支持农村，缩小城乡差距，全面建成小康社会。它不是传统意义上的农村经济发展、村容村貌改善，而是一个包括社会、生态、文化、文明等在内的乡村系统建设，是农村地区物质文明、精神文明、政治文明与生态文明建设的高度统一［20-21］。

2.1.3 城乡发展转型理论。城乡发展转型是城乡二元结构体制下城市与乡村地域系统相互联系、交互作用方式的转变及其空间形态的演变，是城乡系统由城乡分化、隔离、对立转向城乡融合、一体发展的综合人文过程［5］，表现为城乡地域系统的要素转移、战略转变、机制转换，包括人口格局、就业状况、产业结构、土地利用和空间形态的转型。城乡发展转型为破除城乡二元结构、促进城乡发展一体化的制度与政策环境提供了理论依据，其现实意义在于把控特定区域城乡统筹方向、评判融合程度、优化空间组织、构筑协同机制、创新分区政策、服务规划决策。在当前我国农村人口、土地非农化带来农村人地关系、城乡关系显著变化的情形下，城乡发展转型将会在人地关系、社会结构、增长方式、空间格局的内生系统环境下逐步实现资源节约集约、全面协调发展、建设生态文明、建成小康社会的外部目标环境。

2.1.4 城乡等值化理论。城乡等值化是统筹城乡发展的一种新理念、新机制，指城市和乡(农)村虽属不同的地域类别，但在资源配置、公共服务、就业机会、生活质量、民主决策等方面基本等值［21］。城乡等值化的内涵在于通过统一策划城乡发展，实现城乡二元结构逐步向现代化社会经济结构转变，建立平等的城乡合作伙伴关系，促进城乡在经济社会文化观念、资源环境、空间布局上整体协调、融合，达到城乡共同繁荣的目的和过程［15］。在统筹城乡发展背景下，城乡等值化立足城乡地域系统的交互性与动态性，推进工业与农业、城市与农村良性互动，促进城市和乡村发展政策与制度上均等，推进城乡要素平等交换与城乡公共资源均衡配置，最终实现城乡关系地域系统空间优化、功能协同、效率提升与服务等值。

2.2 前沿问题

2.2.1 村镇建设格局的层次系统。村镇建设格局作为城乡关系地域格局的重要组成部分，它置于乡村空间格局和城市空间格局融合而成的复合格局。乡村空间格局主要包括村庄、中心村(社区)、集镇或中心镇等村镇空间体系;城市空间格局主要包括大都市、中小城市及中心城镇等城镇空间体系［2］(图2)。在城乡发展转型背景下，这两大子格局之间相互联系、协同发展，形成一个要素平等交换、层次等级明晰、空间集约高效的城市—城镇—村庄关系地域格局。村镇建设格局是城乡关系发展到特定阶段、城乡要素流动达到一定程度、乡村经济转型达到一定水平时呈现出的城乡地域空间重构表现形式，既反映了城乡地域空间在时间和过程上的延续与交互，也体现了城乡地域空间在功能服务和要素流动上的协同与平等［22］。深入揭示从村到镇、再到市的村镇化、镇城化、城市化的演进过程与动力机制，以及新型村镇体系、城镇体系、城市体系的发生机理与空间形态、景观形态、产业形态、社会形态等“多形态复合体”，成为人文地理学理论创新的重要内容。

图2 城乡关系地域格局及其空间层次体系Fig.2 Regional pattern of urban-rural relationship and its spatial structure

2.2.2 村镇建设格局的空间分异。村镇建设格局的中心性集聚，可理解为村镇作为周围地区中心地的相对重要性，或将其看作村镇发挥乡村地区中心职能的集中化程度。我国城镇总体上数量众多、面积巨大，但布局松散、结构单一，而村镇布局结构与功能上的残缺性严重制约着新农村建设和新型城镇化发展。一定地域的村镇建设格局深受区位条件、人口规模、经济水平、服务半径、外部环境差异等因素的综合影响，特定的村镇规模需要基础设施、公共服务、生产要素的有效支撑，而且既不宜过大，也不宜过小，否则会造成资源浪费或难以满足中心集聚需求。因此，中心城镇的优选、集聚规模的优化成为亟需深入研究的前沿理论问题。村镇建设格局不是某一个点或几个点的构建，而是乡村地域空间众多中心节点的有机组合，每个节点需要与邻近节点形成空间联系，达到相邻节点之间要素的流动、产业的协作、功能的协同、公共服务的共享，避免产业同构、功能趋同和要素配置低效。对于相对散乱的村庄而言，集镇或城镇发挥着中心节点组织与交流的功能，通常呈现出一定地域村镇建设格局的局部中心性，而各个中心节点的空间联系承载着整个村镇格局组织的网络化功能，表现为村镇要素中心集聚的空间效率以及中心集聚基础之上的扩散效应，是一种村镇建设格局的全局中心性。在科学规划与战略引导层面，亟需深入研究不同层级中心城镇的功能定位，科学界定不同地域类型村镇职能与价值，优化村镇土地整治与配置，其核心目标是系统研制推进村镇产业集约、集成、集群发展，促进不同类型区域村镇空间优化重建与制度创新，加快形成稳定、互补、高效的多层级村镇建设新格局的空间规划体系。

2.2.3 村镇建设格局的演化机制。任何一个区域在不同的发展阶段具有不同特点的空间组织结构。系统揭示这种空间组织与格局特征、主控因素、演化机制，科学构建与一定区域自然基础相适应、与主导功能相契合的城镇等级体系、产业空间体系，是人文地理学理论创新的重要内容之一。城镇位于城之尾、村之首，是沟通城乡空间的桥梁和纽带和连接城市和乡村的重要节点，由此决定了村镇空间构型、分异过程在我国新型城镇化、城乡一体化进程中的特殊地位;中国乡村地域特色、农民群体特点、村庄空废特征将决定着新型城镇化的总体重心下沉、空间单元上移的发展态势。尤其在当今全国产能过剩、内需不足的转型时期，国家实施村镇振兴计划，协同推进农田建设、农民建房、农村环境治理工程，对于健全村镇建设、城乡互动的良性演化机制以及揭示村镇建设格局形态及其分异情景提出了新目标、新要求。面向村镇建设实践，亟需依据区域自然地理特征、资源环境承载能力、现有开发密度与发展潜力，统筹考虑未来村镇人口分布、产业布局、土地利用模式，研究确定不同发展阶段的村镇空间形态及其适宜规模、村镇建设方案及其实现途径，加快形成以村镇空间为支撑、城乡协调为纽带的城镇村空间体系，探索推进建设宜居、宜业、宜人的轴带、区片、基地多层次的空间演进路径，提出建设良好的生产、生活、生态、文化协同空间，促进乡村地域点—轴—面有机结合、人—地—业协调发展的长效机制。

2.2.4 村镇建设格局的地域类型。我国乡村地区差异性和发展阶段性决定着村镇建设格局的地域分异性和类型多样性。地域类型是格局定位、模式梳理的重要基础。如何系统剖析村镇发展地理条件、主控因素和动力机制，实现村镇建设格局系统诊断、功能识别和类型划分，揭示村镇建设类型的发生机理、形态结构及空间特征，成为村镇建设格局情景模拟、空间重构的重要前沿理论问题。在城乡发展一体化背景下，亟需基于不同类型地区村镇发展的要素禀赋结构、产业发展阶段，创新技术集成和空间规划方法，科学探测村镇建设格局形成的中心集聚性、结构差异性、动态生长性，研究划定乡村发展以及村镇空间重构的功能类型区(如生活居住区、生产建设区、生态保育区、文化保护区等)，模拟特定经济发展阶段、不同类型区村镇建设格局的演变态势，探究村镇生产、生活、生态“三生”空间复合体系及其功能耦合效应，为村镇建设格局定位、模式提炼、空间优化提供理论依据。村镇建设格局构建是一个复杂、动态的过程，不同区域主体功能导向的村镇建设格局通常具有不同的发展定位与战略方向，因而呈现出不同的格局类型、地域特色和模式。像地处黄土丘陵区的延安市，长期以来城乡差别、人地矛盾问题突出。1999年以来延安市抢抓国家西部大开发政策机遇，积极推进生态建设“植树造林”、生产发展“治沟造地”、生活改善“平山造城”［23］，探索通过“三造”战略优化“三生”空间的科学途径，逐步形成了促进人地和谐、城乡协调、生态文明、创新发展、惠及民生的“延安模式”。

3 结论与讨论

(1)村镇建设格局是指乡村地区县城、重点镇、中心镇、中心村(社区)的空间布局、等级关系及其治理体系，主要包括村镇人居空间、产业空间、生态空间和文化空间。构筑村镇建设新格局是夯实农村发展基础、搭建统筹城乡发展平台的需要，是集聚乡村人口产业、促进城乡要素平等交换的需要，是优化乡村空间重构、推进城乡公共资源均衡配置的需要，是培育乡村创新能力、加快乡村治理能力现代化的需要，是优化城乡地域系统、实现“城市病”“乡村病”两病同治的需要。构筑村镇建设格局是发展中国国土空间格局理论、优化生态文明建设战略的重要内容。

(2)村镇建设格局是一个多层次、多目标的空间形态和战略体系，也是一个跨学科、综合性的理论问题。地理学研究村镇建设格局具有独特的学科优势，通过系统阐述村镇建设格局的基本内涵、战略地位和现实价值，梳理城乡人地系统原理、新农村建设理论、城乡发展转型理论、城乡等值化理论，总结提出了村镇建设格局研究理论体系、城乡关系地域格局研究层次体系。面对复杂多样的村镇土地、环境、灾害等问题，亟需推进理-工-管多学科交叉研究，发展土地资源工程学，创立村镇建设格局构建的工程技术体系，进一步明确面向村镇建设战略需求的地理学理论创新内容与方向。

(3)村镇建设格局与新型城镇化、新农村建设等一系列国计民生战略紧密地联系在一起。村镇建设格局形态直观，而涉及的要素多样、结构复杂，亟需强有力的科技支撑。当前应立足不同类型区的村镇空间布局和发展现状，深化村镇建设格局顶层设计与改革思路研究，推进城乡发展一体化体制与制度创新，使村镇建设格局真正成为有效防治“城市病”、根治“乡村病”的重要载体和平台。

(4)统筹谋划、科学规划是加快构筑村镇建设格局的重要前提。推进新型城镇化，亟需探索推进“多规合一”方法论创新。在一定区域内，应按照主体功能、主导用途、主要措施进行地域分区、利用分类、管控分级，建立县市域“三主三分”理论体系、空间规划体系，创新管制理论、规划技术、标准体系与实施机制，形成一本规划、一张蓝图、一套办法、一个平台，并通过典型试点和示范研究，加快创建我国不同类型地区村镇建设格局构建的新机制、新范式。

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