区域经济发展规划实施法律问题研究——以《关中－天水经济区发展规划》为例

刘光华，南浩元

（兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000）

区域发展规划即区域规划，是国家引导和促进区域经济社会发展的主要手段和贯彻区域发展政策的重要工具。区域，是一个源自地理学的空间概念。在通常意义上，指的是特定的地理空间范围。经济学则把区域作为经济上相对完整的经济单元［1］。作为区域发展规划中的区域也是从经济学意义上进行理解和界定的，即是指地理位置相邻或相近，并且具有相同或近似的经济特性，或者经济联系较为密切，或者具有特殊的经济功能的一定地表空间［2］。作为人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署，规划和计划在英文中，有着相同的词源和词义［3］。

西方的国家规划起因于1929年至1933年的经济危机，而社会主义国家则自建设伊始即大力推行计划经济，其经济社会发展有着强烈的规划传统。在市场经济国家中，为了区域协调发展，政府往往运用财政政策、金融政策等手段扶持落后地区，这些政策手段的法律化就是区域经济法律制度［4］。东西方各国规划的产生均源自国家利用公权力操控市场的机制，目的在于克服区域经济信息的不对称、区域公共产品短缺及供给不足、区际分配不公等客观因素所导致的区域经济发展不平衡。发达国家的经济发展历史及其区域经济实践表明，单纯的市场机制无法实现区域经济的协调发展。政府为了解决在区域社会经济发展过程中出现的市场调节失灵问题，需要对区域经济和社会发展进行总体的安排和部署，即制定本文所研究的、担当着保障特定区域经济社会发展制度角色的区域发展规划。

政府通过制定具有宏观调控倾向的政策——区域经济发展规划，来引导经济区域内包括政府和企业等主体的行为选择，充分体现了经济法所追求的实质公平正义的价值理念。但具有浓厚政策性的区域发展规划如何成为有效约束区域经济合作各方主体的行为规则，虽然制度经济学的相关理论提供了前设性的解释，但其实践中的具体实施路径与策略及其法律意蕴却有待进一步梳理和概括。本文围绕《关中－天水经济区发展规划》文本在中央、甘肃省、天水市三级的层层解读和实践展开，从“行动中的法”的视角，实证地考察了作为区域经济法律制度体系重要组成部分的区域经济发展规划的实施路径与策略，为区域经济法的理解和制度构建提供了一种全新的思路和有益的尝试。

一、《关中－天水经济区发展规划》文本的层级解读比较

（一）国务院《关中－天水经济区发展规划》：中央层级文本

国务院依据党的十七大精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《西部大开发“十一五”规划》而编制的《关中－天水经济区发展规划》（以下简称《国务院规划》），体现了中央在统筹全国社会经济发展和推动经济增长方式转变的高度上，对关中－天水地区社会经济发展进行了总体的宏观经济布局。以协调该特定区域内社会经济发展的步调、增强大西北社会经济发展的实力、缩小东西部社会经济的发展差距为目标，通过原则性规范指导区域地方政府贯彻落实各项规划任务。

《国务院规划》中确定了国家对关天经济区在财税、金融、土地、投资、环保、统筹城乡等六个方面的法定优惠政策。而其中的财税政策相关内容如“加大一般性财政转移支付和基础设施、生态环境、重点项目、产业发展、公共服务等专项转移支付力度，将部分公益性项目的国债转贷资金逐步转为拨款”等关涉到区域发展规划中各方的利益焦点。它从国家整体角度出发规定了支持关中－天水经济区建设的法定财税政策，在宏观上通过加大财政转移支付力度以及下拨公益性国债转贷资金的法律手段，对经济区内各级地方政府财政进行支援。

虽然《国务院规划》是国务院发布并实施的、针对关中－天水地区社会经济发展的总体安排，但是，为了更好地与关中－天水经济区内各地方经济社会发展实际相结合，并有效落实《国务院规划》所确立的各项政策措施，在其印发至各级地方政府时，相关的《国务院规划》实施主体均立足地方省市情，出台与之相适应和配套的规划文件来具体实施《国务院规划》。这一系列的政策性文件包括了各类专项规划、年度规划等。由于编制主体的级别与行政区划的不同，地方政府所发布的规划类文件不论形式上的文字表述亦或是实质上的内容规定，都呈现出了很多地方性知识的表述差异。这些差异变化有的是实质内容并无二致的文字游戏；也有一些则是实质意义上的积极的内容更新。而所有这些围绕《国务院规划》的文本变化与差异如果作为一个大的文本系统来分析，其中就既表达出下级政府对于上级区域发展规划文件的基调保持，也展现出了下级政府在贯彻落实《国务院规划》时基于各自本位的阐发与调试，以及隐藏于其背后的不同地方经济社会发展水平和社会经济治理水平的差异与差距。

下面，我们将选取不同层级的文本——即国务院《关中－天水经济区发展规划》、甘肃省人民政府于2010年2月编制下发的《甘肃省人民政府关于贯彻落实〈关中－天水经济区发展规划〉的意见》（简称《甘肃省意见》）和天水市发展和改革委员会于2010年4月编制发布的《天水市〈关中－天水经济区发展规划〉实施方案》（简称《天水市实施方案》）以及《中共宝鸡市委、宝鸡市人民政府关于加快推进〈关中－天水经济区发展规划〉实施的意见》（以下简称《宝鸡市实施意见》），通过比较相关地方政府针对《国务院规划》财税政策所展开的不同层级的文本再阐释，纵横观察政策性的区域规划文本所具有的不同于法律文本的独特演进路径或静态实施机制。

（二）甘肃省、天水市两级地方政府对《国务院规划》文本的消极诠释

1．加大一般性财政转移支付力度和专项转移支付力度

转移支付，是指上下级预算主体之间按照法定的标准和程序进行的财政资金的相互转移，主要是指上级政府把财政资金转移给下级政府以平衡各地财政支付能力［3］。财政转移支付是我国调整和平衡各级地方政府财政资金的重要手段和法律制度，其包括体制补助或上解、税收返还和专项拨款三项内容。

三级规划文件在这方面文字表述并无实质变化，只是甘肃省和天水市两级政府特别明确了该项政策的具体优惠对象——即天水市这个《国务院规划》指明的经济区次核心城市①此种表述反映于甘肃省人民政府2010年2月编制下发的《甘肃省人民政府关于贯彻落实〈关中－天水经济区发展规划〉的意见》以及天水市发展和改革委员会2010年4月编制发布的《天水市〈关中－天水经济区发展规划〉实施方案》。。而天水市编制的实施方案则承接行政隶属关系，在其发布的文本中形式上增加了“争取加大省一级的一般性财政转移支付和专项转移支付所占全省比重”。由于财政转移支付的具体数额及比例并未在省市两级规划法律文件中予以明确法定，所使用的“加大”等字眼也属于规划编制过程中的模糊性语言，因而在具体落实财政转移支付资金时存在极大的不确定因素，可以想见这类举措在《国务院规划》实施过程中将面临的一系列困难。

2．公益性项目的国债转贷资金转为拨款

公益性项目的国债转贷资金是国家财政为了扶持地方政府公益事业建设，以此为名发行的国债所获得的融资借贷给地方政府的资金。在贷款期限届满时免除地方政府债务，间接的由中央财政给予地方财政拨款。

对于《国务院规划》中提及的“部分公益性项目的国债转贷资金逐步转为拨款”的内容，在《甘肃省意见》和《天水市实施方案》中都有体现。同样，后两者均是对《国务院规划》此项内容表述的转述，而《甘肃省意见》只是在文本上指明了此项举措的主要意义是减轻地方财政压力。天水市的实施方案中几乎照搬《国务院规划》和《甘肃省意见》内容，不同的是文字上增加了“争取”这样的词语以表明地方政府的积极态度，但同样缺乏具体的法定数额及比例等硬性指标，因而也未出现实质变化。

（三）甘肃省、天水市两级地方政府对《国务院规划》文本的积极阐释

1．省级政府提出通过安排专项资金来落实《国务院规划》

《国务院规划》的财税政策中并未设置《国务院规划》实施专项资金问题，而在我们阅读《甘肃省意见》文本时发现，甘肃省政府特别指出“省财政每年安排天水《国务院规划》实施专项资金，用于规划中的基础设施、社会事业、公益事业建设及扶贫开发。”这是《国务院规划》体系下，地方政府立足省情活用财税优惠政策的一个显著体现，更是给了财政收支紧张的天水市政府一个极大的鼓舞。而《甘肃省意见》尤其是财政优惠政策，不仅具体化了《国务院规划》中的相关建设项目部分，同时给予了《国务院规划》经济区范围内天水市部分的公共事业建设专项资金支持。《国务院规划》的原则性的财税政策辅之以《甘肃省意见》的上述具体制度设置，本身就是《国务院规划》贯彻实施的一个重要制度创新和制度支持，它们在实质上推进区域内经济发展的同时，自然会得到因此而受益的天水市政府的积极响应。

2．市级政府争取公益性项目配套的地方政府债券转贷资金转为拨款

在前述制度创新之外，最引人注目的是《天水市实施方案》。它在此基础上进一步提及了通过争取省上将用于公益性项目配套的地方政府债券转贷资金运用的思路与实施方案。对于这一措施《国务院规划》及《甘肃省意见》中均无陈涉的内容，天水市政府却将其作为地方财税政策的独特且具体的一部分，刻意进行了强调和突出。彰显了基层地方政府在保证《国务院规划》贯彻实施与消减地方财政压力之间的平衡智慧和技巧，以及借势利用各种可能渠道扩充地方政府财政收入的积极性和主动性。天水市以公益性项目建设的名义，通过将省政府发行的地方政府债券资金转贷给自己甚或变为事实上拨款的意图和方案，一方面实现了区域内公益性事业项目的建设目标，另一方面，将原本应该发生于天水市政府与社会公众之间的外部债权关系转化为上下级政府之间的内部债权关系，并借此避开基层政府发行地方政府债务的制度障碍，使作为上级的甘肃省政府间接地承担了基层地方政府在经济区公益事业建设中的财政支出责任。因为，关中－天水经济区虽然地理上部分地坐落于天水市辖区，但其国家级经济规划区的定位决定了，甘肃省政府从来都是最基本和重大的利益相关者。《国务院规划》实施的成败从来都与甘肃省密不可分。因而，天水市实施方案提出的这一更加具体的行动方案，不仅仅是对《国务院规划》财税政策的一项具有实质意义的制度创新，更使得初始意义上作为原则性、号召性政策文件的《国务院规划》，开始具有法律制度的含义和实践价值。

（四）经济区内不同市级地方政府对《国务院规划》文本的诠释与横向比较

为了进一步展现《国务院规划》的通过不同层级政府的解读与诠释而展开的步步为营的实施路径和内在逻辑，我们选取经济区内不同地方政府为保障《国务院规划》落实和推进《国务院规划》实施的各色配套措施——即《天水市〈关中－天水经济区发展规划〉实施方案》（以下简称《天水市实施方案》）与《中共宝鸡市委、宝鸡市人民政府关于加快推进〈关中－天水经济区发展规划〉实施的意见》（以下简称《宝鸡市实施意见》）作为素材文本，进行另一个侧面的比较研究。

1．系统全面地规定了各类政府主导性配套措施的《天水市实施方案》

首先，加强组织领导。“天水市市委、市政府成立了《国务院规划》实施领导小组，负责协调解决《国务院规划》实施中出现的重大问题。”因为在《国务院规划》实施过程中，难免出现地区利益的矛盾和部门责任的冲突等问题，而成立实施领导小组，将会使得这种协调解决工作更加高效和专业。此外，为增强政府组织实施《国务院规划》的专门性，《天水市实施方案》还规定：设置天水市发展和改革委员会关中－天水经济区办公室，县区成立相应机构、确定专人，市直部门明确分管领导、职能科室和工作人员；

其次，密切合作交流。“推动建立部省级联席会议制度、经济区市长联席会议制度，建立健全沟通协调机制。”《国务院规划》中政策措施内容对于建立“部省级联席会议制度”有着明确陈述，而《天水市实施方案》则在此基础上增加了建立“经济区市长联席会议制度”，作为制度建设的重要创造，通过关中－天水经济区内具体行动者——相关市级政府的有效沟通渠道，可以真正有实效地加大加深经济区内各项事业的经验交流与合作，以产业合作开发为契机，以共同发展目标为纽带，从而加强天水地区与关中地区联系；

第三，强化项目支撑。“依据国家宏观政策、产业政策和投资导向，结合天水资源禀赋，瞄准未来发展，不断延伸、谋划和储备一批对加快天水发展具有支撑作用的新项目、大项目、好项目”，地区产业中的重点特色项目开发，对于区域产业开发和振兴具有极大的引领和推动作用，而这一项目措施正是天水市落实《国务院规划》的核心支柱，决定了《国务院规划》从宏观走向微观的关键节点；

第四，开展定期督查。包含综合督查和专项检查，并公开透明、向社会公布，定期或不定期向上级负责经济区建设工作办公室报送《天水市实施方案》实施进展情况；

第五，严格责任考核。为高效落实《天水市实施方案》，特别是“制定《天水市实施方案》责任考核制度和考核评估办法”，这些举措对于保障《国务院规划》实施任务，发挥政府职能起着重要的监督制约作用。与此同时，辅佐它的奖惩细则可以更好地使得考核工作健康持续地进行下去；

最后，不断深化宣传。“通过举办和参加各种论坛、座谈会、研讨会、专题讲座等活动，凝聚全市广大干部群众支持和参与经济区建设的热情和力量，为《天水市实施方案》的贯彻营造良好的舆论氛围。”宣传工作的另一重要宗旨是公开《国务院规划》实施的各项具体政府工作，信息透明，向社会公众及时通报经济区建设内容、进度等，让百姓了解《国务院规划》，知晓政策。

2．充分体现政府引导职能和主观能动性的《宝鸡市实施意见》

与天水市的前述措施相仿，宝鸡市市委、市政府为落实《国务院规划》任务，亦从地方实际出发，确立了相应的政策措施作为推进宝鸡落实《国务院规划》的实施规则。

首先，切实加强领导。“成立由市委书记任顾问，市长任组长，分管副市长任副组长，市级有关部门主要负责人为成员的《国务院规划》实施领导小组，协调解决《国务院规划》实施中的重大问题。”这一规定与前述《天水市实施方案》相近，但与前者不同的是，宝鸡市的这一意见中，由领导小组办公室直接负责《国务院规划》实施的日常工作，即《国务院规划》实施领导小组同时负责协调解决《国务院规划》实施中的重大问题和《国务院规划》实施的日常工作。此外，还要求安排部门实施《国务院规划》的时间表，即《宝鸡市实施意见》通过确立时限制度，来督促各部门尽快落实分解任务。这一领导体制构架保证了《国务院规划》及《宝鸡市实施意见》的可操作性与实效性。

其次，坚持规划引领。“聘请国际国内一流水平的规划和设计单位参与编制中长期发展规划，用一流的规划引领发展。”这一规划设计理念作为《宝鸡市实施意见》的一个重大亮点，凸显了《宝鸡市实施意见》在《国务院规划》落实中的重要地位。“构建以总体规划为核心，以专项规划和详细规划为骨架，层次分明的规划体系。”的规划设计思路，同样会使得《宝鸡市实施意见》更加系统、科学和高效。另外，“指导大企业集团编制发展规划”的创新之举，不仅充分体现了地方政府在经济区发展规划实施中应有的主导作用和政府规划的引导力，当然更使得《国务院规划》真正地接上了“地气”，宣示性与号召性的中央政府政策文件（即《国务院规划》）向规范性的法律文件与行为规则的实质性迈进。

再次，突出项目带动。“继续实行一个项目、一个法人、一套班子、一抓到底的工作机制，强力推进项目落实。”宝鸡市这种以专一为特征的《国务院规划》实施方案，剥离了多头负责、多头管理实施方案所必然附带的“扯皮”与低效率问题。“对项目前期手续办理、资金筹措、环境保障等方面提供全方位的服务”，“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，强力推进招商引资和对外开放，鼓励和引导国际国内大范围内的企业合作和项目开发”。这些具体优良的政策措施，加之，《宝鸡市实施意见》中所列明的《国务院规划》各时期、各阶段项目投资数量与投资金额，不仅使得《国务院规划》文件的政策公开透明与行为引导一目了然，而且真正体现出了宝鸡市招商引资和项目建设工作市场运作与政府服务相结合或曰公私交融、官民合作的经济法制理念［5］。

最后，强化考核督察。“建立实施《国务院规划》的指标体系和考核机制，列入全市目标责任制考核。”《宝鸡市实施意见》所作出的与天水市实施办法相类似的规定，实际上是指涉到了《国务院规划》这类政策性法律文件实施不同于立法文件实施路径的本质及关键点。通过“规划实施领导小组办公室和市级督察督办考核部门”，将《国务院规划》确定的目标任务、重要指标、发展重点等进行目标责任制考核，尤其是规定将考核达标情况作为本地区干部任用考核的重要内容，真正使得前述的经济法制理念，借助现行政治系统的内驱力而具有了制度和规范的内涵。

由此可见，各地方政府结合自身实际，围绕《国务院规划》这一区域经济建设的核心法律文件，设计出了各具特色的制度措施与实施方案。充分体现了地方特色与政府主导的共同选择与发展趋势。例如天水市基于经济区内所辖地方在社会经济发展方面的实情与差距，将《国务院规划》的建设任务更多的框定在项目建设及引资方面，因而其实施方案趋向加强对外交流与协作，注重信息渠道培养和先进经验和理念的学习，力图通过完善地方相关区域经济法律文件来促进经济区的快速高效发展；而宝鸡市则同样基于自身经济社会发展实际，更加突出了政府相关工作的能动性，通过更为系统和有针对性的制度措施，强化政府在区域经济建设中的能动性，提高政府服务经济区建设的水平和质量。

二、《关中－天水经济区发展规划》及实施路径的实证分析

《国务院规划》自发布之日起，即作为关中－天水地区社会经济发展的重要中长期战略指南至今已实施近三年。在这三年中天水作为由《国务院规划》定位的经济区次核心城市，社会经济生活各方面都发生着巨大的变化，国民经济、社会发展各指标亦有长足的进步。正是相关地方政府对于《国务院规划》所做的文本再解读和内容再扩充，使得《国务院规划》本身更加合理地使用于区域内地方社会经济建设工作中；同时，也创新了正式法律文本及其实施机制之外的制度文本及实施机制。

（一）《国务院规划》及实施文件的属性：区域经济建设的基础性行为规范

虽然包括《国务院规划》本身在内的各类规划实施文本，并未经各级人大会议表决通过。但是，通过不同层级地方政府对《国务院规划》的不断解读，实现了区域经济规划从宏观规划图到微观施工图的转变，同时也创制和成就了一种介于传统的政策与法律之间的特殊制度规则。使得《国务院规划》及实施文件成了关中－天水区域经济建设及所涉各类公、私主体的基础性行为规范。

区域经济规划和开发作为一项系统性工程的长期性、复杂性和艰巨性，决定了调整区域开发相关主体行为和关系的政策文件既要具有战略性、前瞻性和地域性特点，同时还必须保持连续性、稳定性和全局性。所以，我们看到：以《关中－天水经济区发展规划》及其实施文件为代表的区域综合性发展规划，就属于此类中长期综合性规划制度文件——兼具“规划图”与“施工图”的角色。而其中，如果缺乏相关地方政府出台的各类意见及实施方案所蕴含的具体内容①例如天水市发展和改革委员会编制的《天水市〈关中－天水经济区发展规划〉实施方案》，包涵了总体思路、空间布局、产业发展、基础设施、城乡一体化、生态环境、公共服务、创新型区域、改革开放、保障措施十个方面，涉及农业、工业、商业、交通、水利、能源、市政、教育、卫生、文化、体育等三十项具体内容。，包括各级政府和企业在内的主体就无法也无心、无力依照《国务院规划》来实施经济区的各项建设活动，各级政府借助《国务院规划》的贯彻落实来意图达到的区域优势互补，共同发展的终极目标也就无法实现。

接下来，我们将进一步结合天水市实施《关中－天水经济区发展规划》的文本和实践，进一步实证地考察区域发展规划这种正式法律文本及其实施机制之外的制度文本的动态实施机制。

（二）《国务院规划》类文件的具体实施路径：政策——项目——资金

政策文件虽不具有法律文件一样的稳定性与确定性，但在社会经济发展的特殊时期和特定领域，充满变化性和原则性的政策，却更加有利于法的实质公平正义价值的实现。也正因此，政府的经济政策（包括区域经济政策在内）在世界各国均被视为经济法的重要渊源，更有甚者，将经济法称为“经济政策法”［6］。在《国务院规划》中这些区域政策即为明文确定的财税、金融等法定优惠政策。由此，我们认为，区域政策是一定时期区域经济社会发展立法和司法的指导方针、原则。

但是，恰如法的实施必然需要相应法规的配套一样，区域政策的贯彻落实也必须依靠有权主体编制的区域规划。作为区域政策外在表现形式的区域发展规划，需要突破抽象、宏观的区域政策的概括、模糊和操作性不强等限定，结合区域的地方特性，为区域经济社会发展提供更为确定具体详尽的建设目标和工作内容，创制独特的实施机制和实现路径来达到其目的。为此，天水市在关中－天水经济区发展规划实施推进过程中，就将包括《国务院规划》在内的政策文件的实施路径，概括为“政策——项目——资金”，即“政策换项目、项目换资金”①该内容源自时任天水市发展和改革委员会主任宋建平于2012年2月21日在天水市发展改革工作暨《关中－天水经济区发展规划》实施推进会议上以《坚定信心、迎难而上，全力做好2012年发展改革工作》为题的讲话。。

1．政策换项目

《国务院规划》中关于经济区发展的优惠政策内容均规定得十分笼统，如果缺乏相应的数据支持，或者优惠政策被泛滥解读和适用，甚或优惠政策无法获得后续充足资金和具体项目的支撑，那么必定会使得作为一种肯定性行为规范后果的优惠政策，沦为政治口号和软性文字。进而，《国务院规划》调整的各类行为主体行为处于失范状态，整个区域经济发展将陷入无序格局。

然而，“理论是灰色的，生活之树常青”。区域经济的实践者却创造性地借道“具体建设项目”，将宏观的中央优惠政策“规划图”变成了微观的地方“施工图”。以《甘肃省意见》财税方面的规定为例，“对于《国务院规划》确定的基础设施、工业、农业、文化旅游、民生等领域的重大建设项目，进行超前谋划，抓紧论证，成熟一个上报一个，通过主动衔接和争取，尽快付诸实施”，而且，《甘肃省意见》借力国家《国务院规划》中包括财税政策在内的法定优惠政策，主要针对天水规划区内的机械制造、电工电器、电子信息、医药食品、建筑建材、文化、商贸旅游等重点产业加大了一般性转移支付补助。这样，就把笼统的优惠政策，具体化为明列于《关中－天水经济区天水市经济社会发展项目表（2009－2020年）》中的、总投资额度达到3242亿2101万元的五大类总计541个建设项目。

2．项目换资金

如上所述，天水市在规划期内通过列明投资额巨大的众多建设项目，实现了将宏观优惠政策具体化为施工图的目的，但是，“资金是项目的‘命脉’，没有足够的资金，再好的项目也无从下手，项目建设资金靠自筹难以解决。”缺乏充足资金保证建设项目，同样存在蜕化为“空中楼阁”的危险。

为此，天水经济区建设规划针对目前三种主要投资形式或资金筹措方式——国家投资、企业投资和民间投资，分类进行项目规划。而天水市更是协同多方经验，创新性地提出了 “多个一点”的方案措施：一是“两眼向上”争一点，向上即向上级省政府和中央政府，主要针对中央预算内资金投资项目和国家预算支持与补助项目；二是“两眼向前”贷一点，向前即向远期金融机构；三是“两眼向外”引一点，向外即向外来资金投资；四是“两眼向内”筹一点，向内即向本地区内融资。而后三个途径则主要针对企业和民间自投自建项目。

这样，上述两个环节联手，就使得《国务院规划》类文件的主体内容具有了现实可操作性。宏观优惠政策的落实以具体的项目运作为途径；而相应项目建设所需资金又能够依托法定优惠政策包装下的项目为筹码募集而来。这样，优惠政策——建设项目——建设资金筹措就形成了一个有机链条，它既构成了项目工作的主要内容和流程，同样也为区域内包括各级地方政府在内的各类利益相关主体，围绕《国务院规划》初始目标的贯彻落实提供了法理基础。貌似宣传远离立法的政策文本具有了行为规范的形与魂。

（三）《国务院规划》及实施文件的保障机制：督促、考核与评估

对《国务院规划》尤其是各类各级实施文件的落实情况进行督促和目标责任制考核，虽然是缘起于政府日常工作方法和制度经验，但是，在非行政的区域经济规划与发展领域中，却发挥了别样且非常主要的功用。它成为《国务院规划》及类似制度文件重要的实现和救济机制。譬如，为全面贯彻实施《国务院规划》、《甘肃省意见》和《天水市实施方案》，确保实现各项目标任务，天水市人民政府办公室印发了《天水市实施〈关中－天水经济区发展规划〉2011年度工作目标责任考核试行办法》（以下简称《办法》），《办法》规定考核工作由市《国务院规划》实施工作领导小组统一领导，市关中－天水经济区办公室具体实施，而考核对象正是各县（区）政府、天水经济技术开发区、市关中－天水经济区发展规划实施领导小组成员单位。同时，为了保证经济区建设项目高质量、高标准、按时按期完成，天水市发展和改革委员会还编制了《天水市2012年关中－天水经济区建设项目计划（草案）》，通过类似的年度实施规划，对《国务院规划》、《甘肃省意见》等宏观政策文件确定的建设项目按照续建项目和新开工项目两类逐年分解，为项目建设工作设置年度时间表，规定明确的建设起止年限等项目内容指标，并明确年度项目建设工作所必须达到的各项预期指标，使项目运作及相关各方的权利义务有了明确文本依据。

除此之外，各级地方市政府还通过目标责任制的考核，创设了独特的奖惩制度，以此来强化规划文件的规范性与权威性。奖励者如将考核达标情况作为本地区干部任用考核的重要内容，惩罚者如建设主体不能及时履行建设任务，滥用建设资金导致项目运作瘫痪，政府投资主体将从该项目中撤出投资资金，注销该项目，等等。

最后，包括《国务院规划》在内的规划文件，还通过这样的制度措施：“有关部门和地方要适时组织开展规划实施情况评估和修编，针对实施中出现的新情况、新问题，对规划重要内容及时调整，确保规划有效实施”，实现自身的修复与不断完善。

结 语

区域经济发展规划是体现政府主导并参与区域经济社会发展的政策性法律文件，其主要宗旨是通过干预和弥补市场失灵所造成的经济社会发展缺陷，从公私交融和社会整体利益的高度来调控社会化的现代市场经济。以《关中－天水经济区发展规划》为代表的区域规划文件，作为指导区域经济建设工作的核心文本和规范区域经济中公、私各方主体行为和关系的基本规则，具有“区域经济宪法”的地位和功能。虽然从传统法理角度或基于狭义的法概念，此类没有经过人大正式立法程序、也并非通过司法诉讼程序和机制执行的政府政策文件，是很难纳入法律视野来研究和分析的，更不会在实践中被视为法律文件。但不管是渐成热潮的区域经济发展，还是包括《关中－天水经济区发展规划》在内的国家和省、市规划文件本身对各地区域经济建设所起的任何法律都无法替代甚至无可比肩的指导与统领作用。

所有这一切都提醒我们要警惕和反省既往研究视野的狭隘与研究方法的陈旧；同时，也为我们今后的研究指示了一个具有光明前景的方向——区域经济法治。它要求我们应尽可能地通过我们创造性的知识劳动与既立足实践又能抓住前沿的研究成果，为包括区域规划文件及其实施在内的区域经济法治问题提供智力支持；尽早促成我国区域经济建设活动及相关利益主体行为的规范有序进行和中国特色区域规划法律体系和理论体系的成熟。

［1］ 武友德，潘玉君．区域经济学导论［M］．中国社会科学出版社，2004．

［2］ 殷洁．区域经济法论纲［M］．北京大学出版社，2009．

［3］ 史际春．经济法［M］．中国人民大学出版社，2005．

［4］ 刘水林，雷兴虎．区域协调发展立法的观念转换与制度创新［J］．法商研究．2005（4）．

［5］ 刘光华．经济法的分析实证基础［M］．中国人民大学出版社，2008：3．

［6］ 陶广峰．经济法的经济政策法本质概观［J］．现代经济探讨．2012（8）．