社会转型时期第三方调解介入信访工作机制的思考

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(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

党的十八大报告对新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利提出了“八个必须”的要求。其中，“必须坚持促进社会和谐”与信访工作紧密相关，是做好当前和今后一个时期信访工作的基本要求。然而，作为我国一项重要的民意表达和纠纷解决机制——信访制度，正面临着一些新问题。如何使信访制度摆脱危机，并承担起建设和谐社会的重任，这就需要我们不断探索新的信访工作机制。

一、第三方调解介入信访工作机制的理论回顾

(一)信访与第三方调解的比较

1. 信访与第三方调解的内涵。“信访”的概念分广义与狭义。狭义的信访是指2005年国务院颁布的《信访条例》第二条第一款的规定，即“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。狭义的信访又称行政信访[1]，其接受主体是行政主体。而广义上的信访不仅包括行政主体，还包括人大、法院、检察院等所有党政机关，以及国企、事业单位等。本文采用狭义的信访定义，即行政信访。

2.信访与第三方调解的相同点分析。信访和第三方调解都是我国本土的替代性纠纷解决机制。在现代社会，司法诉讼毫无疑问是解决矛盾纠纷最重要、最权威的途径，但由于诉讼本身存在成本高、耗时间长等弊端，以及纠纷的多样性和主体需求的差异性，诉讼不可能也不应该垄断所有的纠纷解决[3]。当下中国，在现行有效的一系列替代性纠纷解决机制中，就有第三方调解和信访这两种极具中国特色和历史传统的民意表达和纠纷解决机制。

信访和第三方调解都具有程序上的便利性。相比司法程序，对于某些非典型纠纷以及不适于或者根本不需要进行审判的纠纷来说，第三方调解和信访都不通过法定的司法程序，调解形式也不拘一格。如此一来，第三方调解和信访就通过相对简单和灵活的调解方式使得相关当事人能够积极参与到纠纷解决的过程中来，而无须顾及司法的权威主义，从而弥补司法调解对于某些纠纷解决的局限性，真正做到以实体规范为导向来解决纠纷。

3.信访与第三方调解的不同点分析。单方强制与双方合意。信访只要有当事人一方有请求，即使对方当事人不同意也不影响信访的启动，其最终处理结果无须双方当事人的同意也具有最终的强制力。相比之下，第三方调解则不同，需要当事人双方同意才可以启动，对于纠纷解决也没有强制力，这一点虽然容易造成当事人的反悔而导致纠纷最终得不到解决，但第三方调解依存于合意来解决纠纷是其首要特征。

官方性质与民间性质。解决纠纷的途径是必须依靠带有强制力的行政力量还是社会力量是信与第三方调解的又一重要区别。信访是一种以法律和国家为中心的社会控制模式[4]。而第三方调解通过国家权威赋予第三方调解组织及其成员以调解的权力，依靠社会力量对个人纠纷解决行为上的延伸，使得国家权威得到了扩张。

启动的被动与主动。信访启动纠纷解决是被动的[3]，按照现有的制度设计，信访部门都是在信访案件发生后，信访当事人找到信访部门要求信访救济时，信访部门才能介入。相比之下，第三方调解则是主动介入，在做好纠纷调解工作的同时，也积极关注尚未形成纠纷的异常现象，能及时预防纠纷的发生，这也正是第三方调解的生命力之所在。

(二)第三方调解介入信访工作机制的迫切性

一是缓解社会矛盾与信访压力的迫切需要。就目前而言，虽然各级党委、政府为有效遏制信访总量高位运行态势，投入了大量的人力、物力和财力，甚至做了很多探索和创新，但实际效果并不如意[5]。现实中的情况是，民众信访无门、信访无果、信访无效[6]。近年来，信访形势呈现出“上升化、群体化、组织化和极端化”四大趋势，非正常访现象仍然普遍存在，各种官方的“截访”、“缠访”、“贿买”等行为层出不穷，这种现象破坏了上访群众对党和政府的信任，影响了社会的和谐稳定，必须尽快扭转。

二是探索新的利益诉求与协调机制的现实需要。由于当前我国信访体制不顺，机构庞杂且职能配置不尽合理，程序缺失，立案不规范，终结机制不完善等，致使我国正常的信访渠道难以解决人民群众日益增长的利益诉求，而一再出现越级上访、进京上访等信访乱象。在信访等行政渠道不畅通的情况下，如何及时化解各类矛盾纠纷，显然需要我们探索更为畅通、高效的利益诉求与协调机制。

(三)第三方调解介入信访工作机制的可行性

从理论研究来看，理论界对第三方调解及相关领域给予了极大的关注，遍及信访纠纷、医患纠纷、劳务纠纷、教育纠纷、金融消费纠纷等各个领域。学者从基本概念、范畴、理论框架等一般原理进行了论证，为第三方调解机制和实践发展初步奠定了理论基础。在信访领域，第三方调解隶属于人民调解范畴，但相对于原有的人民调解制度在调解主体、调解内容、调解范围等许多方面有了很大进步。2011年1月1日实施的《中华人民共和国人民调解法》对于人民调解组织性质、调解内容和范围、调解协议效力等问题都有了明确的规定，为研究信访矛盾纠纷第三方调解机制提供了理论依据[7]。

由于前置胎盘胎盘覆盖于子宫前壁切口位置，传统手术瘢痕可能会影响胎盘移动，最终造成胎盘前置，加之子宫瘢痕内膜过薄，使其绒毛组织侵入到子宫肌层中，使其胎盘植入几率明显提升。在进行本次研究发现，全部患者均符合手术病理标准，患者经过在腹彩超多普勒超声的检查发现，其诊断率为95.5%（85/89），漏诊率4.9%（4/89）。对此，前置胎盘并发胎盘植入临床诊断中，腹彩色超声多普勒具有较高准确率，且呈现无创安全的特点，具备临床推广与使用价值。

从实践经验来看，我国各级党委和政府高度重视第三方力量的地位和作用，积极探索第三方调解介入信访工作机制，并在摸索中取得初步成效。如上海市工商局信访办引入第三方参与化解信访矛盾纠纷的工作机制，借助律师、学者、人大代表等社会人士的力量协助化解矛盾，取得了良好的效果[注]① http：//www.cicn.com.cn/content/2012-09/20/content_118022.htm.。无独有偶，四川省绵阳市信访工作引入第三方评价，成立了由律师、干部、群众等代表组成第三方评价小组，实现了“满不满意， 公众说了算”。这种模式得到了国家信访局和四川省信访局的肯定和支持 。 目前关于信访领域第三方调解机制的实践也在全国各地展开，信访矛盾纠纷第三方调解机制建设进入了实践阶段。

二、第三方调解介入信访工作机制的实践探索——以杭州市下城区为例

(一)杭州市下城区信访工作的特点

近年来，杭州市下城区信访总量和集体访数量处于高位运行，信访形势不容乐观。据不完全统计，2013年上半年，全区信访总量4860件，平均每天要处理27件信访案；到省集体上访70人次，信访压力比较大。主要存在以下特点：

(1)信访不信法。由于法律意识淡薄，信访人潜意识里往往热衷于对权力的崇拜，认为在信访纠纷的解决过程中，领导的批示、指示是问题得以解决的关键因素，而忽视了运用法律手段解决争议纠纷，“信访不信法”的概念占据其头脑思维。(2)信访对象日益多元性。从下城区近5年信访问题发生的领域看，因征地拆迁、企业改制、市场问题、医患纠纷、民间经济纠纷等引发的矛盾相对比较集中；因劳动关系、社会保障、医疗卫生、物业管理、环境污染等引发的问题明显增多。这些问题涉及多样化的利益主体，包括工人、农民、知识分子，甚至还有国家机关工作人员、境外人士及境外组织等。(3)重复信访和进京上访问题突出。重复信访明显增多，据调研，2013年一季度下城区收到重复来信125件，占来信比例的36%。信访老户重复写信、反复进京上访已成为下城区信访工作的一大难点。(4)突发事件引发的矛盾纠纷较为集中。2013年上半年，因突发事件引发的矛盾就有6起，如石桥街道父子溺水事件、都市枫林电梯停运事件、百井坊征迁回迁问题等。突发事件的不可预知性，给当前信访工作者提出了不少难题。(5)小区建设与管理类信访案件增多。随着生活水平的提高，居民对自己的生活环境、生活质量的要求也越来越高，因此，关于小区建设和管理的信访案件有增长趋势。如有居民反映小区周边绿化影响路灯照明存在安全隐患，要求相关部门进行树木修剪，等等。

(二)杭州市下城区信访工作的实践探索

目前，信访形势已随着新形势的变化而更趋复杂，工作难度还在加大，仅依靠政府行政处理信访事项已不能适应时代发展的需要。下城区审时度势，创新工作机制，在信访工作中引入第三方介入机制，进行了有益的实践探索：

(1)成立社会组织介入信访纠纷。截止2013年7月，下城区有各类社区社会组织1570家，涉及社区服务、公益慈善、社会福利、文化体育、医疗卫生、法律维权、困难救助等诸多领域，初步形成了“自主发展、层次不一、类型多样、作用明显”的社区社会组织体系，为社区排忧解难，促进社区和谐发展发挥了重要作用，成为基层社会管理服务的重要力量。以“和事佬”民间调解组织为例，目前，“和事佬”协会已遍及下城区72个社区，有“和事佬”成员1014名，化解各类矛盾纠纷2700余件，协调处理社会公共事务1000余件，反映社情民意700余件，为维护基层和谐稳定做出了积极的贡献。近年来，下城区依托人民调解员的专业优势，又相继成立了一系列社区新型调解组织，如818邻里工作站、三和交流室、群众工作室等。这批“生力军”在调解民间纠纷、维护社会稳定方面显示出诸多优势。(2)发挥人民调解在信访协调中的作用。一是丰富原有调解网络，成立南北片工作室。依托下城区人民调解委员会设立了南北片调解工作室，会同各街道人民调解委员会，参与化解疑难重大社会矛盾纠纷，发挥了人民调解在多元化解矛盾纠纷解决机制中的基础性作用。二是实现了人民调解与司法调解、行政调解的有效衔接。在区法院、区检察院设立人民调解工作室，并与派出所联合成立警民联调工作室，在区信访局设立“区社会矛盾纠纷调解和事中心”，避免大量矛盾纠纷涌向行政信访和司法渠道，做到了人民调解工作法律效果与社会效果的有机统一。(3)邀请社会知名人士及行业专家作为第三方参与信访协调。近年来，下城区陆续分设了交通事故、医疗纠纷、城市管理、劳动争议等多个行业性、专业性人民调解委员会，由社会知名人士及行业专家组成，构建起专业性、行业性调解组织网络，实现了行业性、专业性调解组织建设的新突破、新发展。以下城区交通事故调委会为例，自2010年成立运行以来，已累计受理咨询747件，调解交通故争议699件，成功调解680件，结案率97%[注]① http://www.zj.gov.cn/art/2013/12/25/art_13098_1046888.html.。(4)聘请专业律师介入信访积案的化解工作。为妥善化解(或终结)访民的信访问题，2010年以来，下城区信访局聘请律师介入，帮助分析会审案情，对信访件进行调查论证并出具律师意见书，为信访积案的化解及终结方面提供了有力的依据。此外，下城区还探索出社区律师参与化解重大纠纷新机制，发挥律师在信访调解工作中“引导员”、“法援人”、“智囊团”的作用，确保了重大纠纷的依法、合理的及时化解。

(三)杭州市下城区信访工作的成效

经过一年多的实践探索，杭州市下城区第三方调解介入信访工作不仅被证明为有现实的可行性，而且在实践中取得了初步成效。笔者通过现场调查、人物访谈、资料梳理等方式，总结了下城区信访工作的成效如下：

(1)对信访工作而言，有助于提高工作效率。信访调解第三方介入机制由于采取意思自治原则[注]① 意思自治原则，又称私法自治原则，是民法主体在法律规定的范围内，按照自己的意志从事民事活动，管理自己的事务，创设自己的权利和义务，不受国家和他人的非法干涉。，所以在调解过程中，双方当事人可以根据纠纷的具体情况越过那些没有实际意义的繁琐程序，还采用最简单而有效的方式，从而简化了解决纠纷的程序，减少了解决纠纷的时间和成本，不仅方便了当事人双方，也有助于信访纠纷的解决。(2)对信访人而言，有助于打开信访人的“心结”。 信访人往往带有强烈的主观情绪，只要问题没解决，对于信访受理部门的任何努力都不会给予理解，也不会采取其他有效渠道去解决自已的问题。而第三方调解组织(成员)来源于人民群众，又是为人民群众服务的，因而具有较强的亲和力，民众也更乐于与独立的第三方组织中的工作人员沟通互动，有利于拉近与信访人的心理距离，使解决问题的方式从“背对背”变成“面对面”。(3)对信访矛盾对立方而言，有助于缓解其抵触心理。由于信访矛盾的解决极有可能会导致另一方利益的受损，因此信访矛盾对立方对执法部门也常常怀有很强的抵触心理，不愿接受政府职能部门的调解工作。通过“第三方”社会力量的共同参与，从客观、专业的角度以法释案、以情解难、以理服人，从而有效引导矛盾双方接受执法部门调处，回归理性，积极配合执法部门的调处工作。(4)对信访受理部门而言，有助于缓解政府职能部门的压力。“第三方”社会力量介入信访矛盾化解工作，不仅可以帮助政府职能部门节省一大批用于处理信访纠纷的财政开支，还可以极大缓解各级信访工作者的“问责”压力，不必再采取缠访、截访甚至限制人身自由等非正常措施去降低信访量，缓和了与信访人的紧张关系。

三、完善第三方调解介入信访工作机制的思考

下城区第三方调解介入信访工作机制的探索实践，用实践证明了第三方调解介入信访工作机制迫切性和可行性，它对于完善信访制度，实现基层社会治理创新具有积极的意义和作用。要做好这项工作，关键是要培养、壮大第三方调解组织，创造条件实现其价值目标。为进一步做好第三方调解介入信访工作，本文提出以下几点思考。

(一)立法确认第三方调解在信访工作中的地位

目前，我国关于第三方调解介入信访工作仍没有较高法律法规层面的制度保障，使得第三方调解在信访工作中的法律地位不明确，造成有些政府部门不能科学定位第三方调解组织的功能，而过分倚重第三方调解，把信访部门当成“传声筒”，变相推诿工作。同时，也使该项工作机制在运行过程中缺乏底气，阻碍了它进一步发展。只有跨过制度化的门槛，建立健全第三方调解介入信访工作的制度规范，第三方调解介入信访工作机制才能真正发挥其作用。

(二)政府主动把第三方调解组织推向前台

政府要主动“让位”，把第三方调解组织推向前台。民众有困难找政府是对的，但政府直接参与主持调解，一方面脱离不了行政调解的影子，增加政府工作负担的同时，也纵容了民众上访的热情。另一方面使得解决信访问题的第三方调解组织形同虚设，挫伤其成员的积极性。因而，政府应主动从台前走到幕后，由政府大包大揽向鼓励第三方调解组织参与的转变，并加强对第三方调解组织的宏观管理，形成政府主导、第三方调解组织具体实施、全社会共同参与的的信访工作机制。

(三)提高第三方调解组织的社会知名度

第三方调解与信访工作相结合尚未得到社会上的广泛认同的原因之一是宣传不力。据调研，人民群众对第三方调解组织这一新载体的知晓率不高，疑虑较大。因此，多途径、多渠道地加大宣传，广泛告知社会第三方调解组织的职能、职责、办事程序，让民众知道该组织是政府买单、为民办事的机构。同时，对调解成功的典型案例进行报道，用事实引导纠纷当事人理性选择化解矛盾的渠道。此外， 在信访协调和接待工作中，信访工作人员要积极向信访人做好解释和宣传工作。

(四)保障第三方调解的资源供应

一是加强第三方调解队伍建设，提高调解水平。由于第三方调解组织是第三方调解的执行者，其能力的高低决定调解的质量，因而要加强专业化，按级制定培训计划，有重点、分步骤对调解员进行培训。除了对调解员的培训，还要对行业调委会的管理方、业务指导方进行综合培训，要从提高管理质量、规范业务指导、提升整体调解技能入手，最大限度的提供调解工作的成功率。二是切实保障第三方调解工作经费。近年来，经费问题一直困扰着第三方调解组织。对于资金问题，政府应该积极落实第三方调解工作经费，将其列入同级财政预算，切实给予保障。同时，通过购买调解服务等方式扶助、鼓励第三方调解组织生存和发展，使第三方调解组织可以坚持不向当事人收费，始终保持其公益性。

(五)建立第三方调解协议的确认机制

一项制度的确立，应当体现其最根本的价值。如果第三方调解达成的协议不能得到有效保障，那第三方调解介入信访工作机制的价值就难以体现，它的生命力也就不强。因此，建立第三方调解协议的确认机制，鼓励在第三方调解平台上达成调解协议的当事人持调解协议向基层人民调解组织或基层人民法院申请确认，以便于更好的促进调解协议的及时履行，实现第三方调解介入信访工作机制的真正价值。

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