突发性灾害治理：政府与非营利组织良性互动的路径选择

孔庆茵+侯玲

目前，学界对政府与NPO之间的关系从多维度进行了较深入的研究，但对突发性灾害治理，尤其是政府与NPO在突发性灾害治理中的互动研究不够深入。在突发性灾害治理中，政府应该、而且必须发挥主导作用。但这种主导作用并不是包揽一切，原因在于政府职能有其边界与限度。而NPO在突发性灾害治理中具有行动快速、联合行动、专业性强和工作细致等政府不可比拟的优势，在某些方面能发挥政府所发挥不了的作用，但同时也面临如下困境。首先，我国NPO与政府之间的关系一直以来都未理顺。对NPO来说，现有政策和法律上的缺陷以及政府对NPO的管理模式，是其发展壮大的障碍；在政府看来，NPO的大量存在是在政府之外树立了新的权威，带来了治理上的困难。这样的认知使双方的合作很困难，双方之间的良性互动更少；其次，没有正式的法律可以保障NPO参与救灾。政府与NPO合作关系的规定在法律上有待进一步具体化；此外，还存在政府对NPO的监管不力和NPO自身组织结构不完善等问题。

对全社会带来影响的突发性灾害，要动员全社会力量来共同治理。充分发挥NPO在突发性灾害治理中的作用，对于更有效地治理突发性灾害来说，具有重要意义。NPO的兴起不是偶然的，是多种复杂因素交互作用的结果，是市场经济和社会发展的必然产物。有“政府和市场失灵”，就会有“志愿者失灵”。为加强政府与NPO在突发性灾害治理中的协同性，更好地发挥NPO在突发性灾害治理中的作用，应促进政府与NPO在突发性灾害治理中的良性互动，最终促进突发性灾害治理向着善治的方向发展。

一、改变相互的认知态度

首先，NPO的发展是社会经济、政治发展的必然产物，是社会进步的重要力量，不是政府的对立面，而是政府的帮手和合作伙伴，不会带来治理上的困难。在突发性灾害治理中，不少民间公益组织，安于“配合政府应对灾害救援工作”。从宏观上看，政府作为国家公共权力的执掌者，仍将是社会管理的主导者和公共产品的主要提供者。政府和NPO之间是一种合作的关系，政府发挥主导作用，NPO 只是处于补充和辅助的地位。因此，NPO在突发性灾害治理中对于政府的救灾工作起到是一种补充作用，它不是在政府之外树立了新的权威，而是有助于政府治理方式的变革。

其次，NPO应主动与政府沟通。我国 NPO的运作更多采取的是政府主导模式，因此，NPO要发挥积极作用，离不开政府的支持、扶助和正确引导。NPO 应该清楚地认识到这个事实，摆正位置，承认现状，不能因为缺乏独立性就随波逐流，放弃发展，而是应充分挖掘目前发展的潜力，最大程度地发挥 NPO 的作用。政府并不是要把NPO管死，还是希望其发挥作用的。对于很多没有取得合法身份地位的NPO，政府事实上采取了容忍和默许的态度，并没有按照相关条例进行严格管理，否则，它们要生存是不可能的。

公共危机是一种社会性的危机，涉及社会方方面面的个体和团体，因而在危机管理中，应动员全社会各种力量参与。在突发性灾害治理中，整个救灾和灾后重建主要是依靠政府，因为灾区的很多需求是刚性和硬性的，而且需求量非常大，NPO没有能力调动那么多资源。但同时，灾后的问题和需求是多样性的，政府不可能事无巨细，也没有足够的精力照顾到灾区的方方面面，因此，政府的工作肯定有不到位的地方，还有一些该管没管、该做没做的事，这时就需要NPO协助政府，共同对突发性灾害进行治理。因此，政府与NPO的合作及良性互动的可能性是存在的，关键是积极寻求良性互动的途径。

二、政府出台正式的法律

保障NPO参与救灾，

畅通与NPO的合作机制

首先，政府应尽早确立一套法律体系，对 NPO 的发展加以保障，以立法形式确立NPO参与救灾的身份地位，同时，明确界定政府部门与NPO在突发性灾害治理中的合作关系。比如，以宪法为基础，明确规定发展 NPO 是公民的结社自由权；形成一部与宪法相衔接的 NPO 基本法，出台一系列与基本法相适应的行政法规，还有适应这些行政法规的地方性法规，以及各种具体的规章制度。为促进NPO更好地发挥作用，政府要理顺两者之间的关系，明确权责关系，从制度上为政府和NPO之间建立积极配合的合作关系提供保障。其次，降低NPO准入门槛，以保证NPO合法地开展工作。适度放松对 NPO 的管制，增强其独立性。政府机关不能既当裁判员又当运动员，既要找准自己的角色，理清利益关系，斩断利益链条，又要定位好NPO的角色，按科学规律办事，增强NPO的独立性。限制政府机关对NPO的行政管理和审批权限，减少寻租腐败的机会。政府要改革双重管理体制，创新NPO管理模式，应该按照“政社分开”的原则，采取公益动作型的组织模式进行改革。由民政部门统一管理，不再需要业务主管部门，民政部门在登记授予其独立法人资格的同时，对其业务活动范围作出明确界定，实行理事会主导。再次，NPO 参与突发性灾害救助，自身消耗成本较大，已有的调查表明，在参与救助的资源上，29.6%的组织，其行动成本完全由组织或个人自己承担，56.3%的组织，其行动成本部分地由组织或个人自己承担。超过一半（53.7%）到灾区服务的NPO遇到的困难是工作经费不足。

由于目前，我国NPO大多还处于起步阶段，不少NPO在发展过程中都面临着资金不足等困难，政府在政策上应对NPO予以相应的支持，尽快完善资金募集和管理制度、NPO税收财务制度，为NPO 的发展提供相应的物质和政策支持。同时，要充分调动各方面投入的积极性，淡化政府财政投入的直接方式，更多地通过基金会等间接方式进行支持。光靠个人之力筹集资金或社会捐赠不是NPO正常运转和发展的长远之计。有的外国基金会，每年大致有七八十亿美元的预算，为NPO救灾工作提供大量的资金支持。而中国现在恰恰缺乏这种基金会，使政府的服务性功能让其他基金会来做。在这方面中国可以借鉴国外政府“购买服务”的做法。最后，完善对NPO的监管制度。

三、NPO应完善自身组织结构，

加强自身能力建设

首先，NPO应该加强自身的组织结构建设，完善自身的运作机制。成熟的组织结构是一个组织开展活动的必要前提和保障。要合理搭配理事会的组成人员，既要有热心公益事业的积极人士，也要有服务对象和捐助方代表的共同参与，还需要具有专业知识和能力的人士，这样才能保持组织的动力和活力。此外，NPO要完善志愿者管理制度、财务管理制度以及活动开展管理制度，明确组织内部各部门的权责关系，为NPO更好地开展活动提供组织保证。其次，NPO要注意提高自身的能力建设。NPO在发展过程中可以通过引入专业的科班出身的人员、建立长效培训机制等途径，提高人员的能力和素质，使之具备救灾的专业知识，提高应对突发性灾害的能力。最后，NPO要加强对内部资源的整合。在突发性灾害治理中，NPO应形成一个权威部门统一协调，统一指挥各类NPO的行动，避免各自为政，缺乏合作。

在突发性灾害治理中，政府与NPO之间存在深刻的互动关系：政府让渡公共空间推动NPO参与，NPO在实际参与中获得了成长；而NPO的参与并由此获得的成长空间又优化了政府公共危机管理的质量，从而提高了救灾的工作效率，提升了政府的形象，推动了公民社会的发展。在这种互动中，政府与NPO都得到了锻炼，提升了能力，并加强了彼此间的信任。政府还权于社会，给NPO提供生长空间与活动平台，这是有效应对突发性灾害的必然趋势。但这种还权要达到有效治理的目标，还需要NPO在这种还权中不断成长、日益完善并积极发挥其应有的社会功能，才能够成为与政府合作的治理力量。

（作者单位：重庆师范大学政治学院）

本栏编辑/白华鲜