基于公共财政视角基础的养老金全国统筹研究

●冯庆春

当前，我国法定养老保障制度体系主要可分为机关事业单位的退休养老制度、企业职工养老保险、农村居民养老保险、城镇居民养老保险等几大板块，其中企业职工养老保险一直占据主体地位。从目前情况看，全国绝大多数省份的企业职工养老保险统筹层级仍然停留在县市一级，全国统筹单位多达2000个，这种严重的地区分割统筹状态已成为制约养老制度体系发挥底线民生保障作用的根本性缺陷，亟待改变。本文从以公共财政方式介入养老保险，弥补其缺陷的角度，参考外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”，分析基础养老金全国统筹的意义、障碍和有利条件，为理性设计全国统筹方案，促使我国养老保险制度体系稳定、公平与可持续发展提出若干设想。

一、全国统筹的重要意义

（一）促进形成全国统一的市场环境

在地区分割统筹的情况下，因劳动者年龄结构与抚养比不同，各地养老保险实际缴费率相差悬殊。概括地看，东部沿海经济发达省是劳动力的主要输入地，人口平均年龄相对年轻，使得企业实际缴费率偏低；中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。以2011年为例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除补缴、趸缴以及参保群体工资水平高低等因素的影响，两省之间相差仍应在3 倍以上。因此，只有全国尽快统一法定养老保险费率标准、统筹基础养老金，改变分割统筹下不同地区企业的养老保险实际缴费负担畸轻畸重的状况，才利于维护社会公平正义和全国统一市场的公平竞争环境。

（二）扭转各地基金余缺并存的局面

当前，全国2000 多个统筹单位的养老保险基金只能封闭运行而无法相互调剂使用，即使北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等实现省级统筹的7个省，各省之间也无法调剂使用基金。这种情况下，分割统筹势必导致一些地区的基金结余不断增加，而另一些地区因收不抵支而导致用财政补贴弥补缺口的需求不断增加。以2012年为例，广东全省职工基本养老保险基金累计结余为3636.6亿元，但同年全国对基金缺口省区的财政补贴累计达2648亿元。这种基金结余与财政补贴“双增长”的不正常现象，造成了现收现付的社会统筹基金在以广东为代表的部分地区大量结余、闲置、贬值、未合理利用，同时另一部分地区应当实账运行的个人账户成为空账，不得不依赖于公共财政补贴。这就等于将每年的财政转移支付“置换”成部分省区养老保险基金的当年结余，而这些结余则存放在财政专户里不能动，只能享受不到2%的活期存款利息，远低于CPI，形成负利息收入，造成有限财政资金的浪费和闲置养老基金的缩水。

（三）提高养老保险体系抗风险能力

养老保险作为一项现代社会制度安排，旨在对抗老年时期无能力获取收入或收入下降的风险，但实际上，养老保险既不能回避风险，也不能消灭风险，只能做到风险的转移和集合。实现这一目的，可借助统计学上的“大数法则”进行说明。通过集合更大范围、更多人的未来老年总体风险，将个人不确定的老年风险转化为相对可预测、可提前应对的群体老年风险。从“大数法则”出发，参与该制度的人数越多，其共济性、互助性就越强，个人在老年得到的保障程度会越高，总体社会福利将因此得以增加。从管理角度看，也可以分摊和降低成本。因此，提高统筹层次、实现基础养老金全国统筹是提高我国养老保险制度抗风险能力的内在需要，也是增加社会总福利的必然途径。

二、全国统筹的障碍分析

（一）发达省区抵制

区域经济发展不平衡，以及由此带来的基本养老保险制度运行水平参差不齐，导致富裕省份或经济发达省份消极对待全国统筹。我国经济总量大，但沿海与内地、城市与乡村之间经济发展差距大，这不仅不利于资源的合理配置，也给基础养老金全国统筹造成很大困难。一方面，全国统筹需要一定的经济基础，但在目前企业缴费是基本养老保险基金的重要来源的情况下，经济发展水平不同地区的企业盈利水平差异很大，因此企业缴纳基本养老保险费能力不同。另一方面，我国基本养老保险制度规定，退休时基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。在这种情况下，全国统筹后会出现基本养老保险基金由结余地区流向亏损地区，由工资收入较高的省份流向工资收入水平较低的省份，这必然会引起富裕发达省份对全国统筹的消极抵制，不利于实现全国统筹。

（二）个人账户未做实

1995年国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，在没有前期试点的情况下，决定在企业职工养老保险体系中引入个人账户制。但实际运作结果表明，个人账户只是一个名义账户，尤其在养老基金收支紧张的省区，一般都会挪用于当期即时支付，由此会产生个人账户存在大量所谓“空账”的问题，并且“空账”的规模在逐年增大。中国社科院研究表明，截至2010年底，全国个人账户记账额为1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，缺口近1.7万亿元。世界银行一份报告更预测，“如按照目前的制度及模式，2015-2075年，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元”。如果个人账户基金不做实，势必被统筹基金挤占挪用，这不仅否定了统账结合制度和个人账户做实政策，起不到个人账户养老金的制度激励作用，也很难在个人账户“空账”的基础上实现全国统筹。

（三）经办机构预算地方化

从1991年提出全国养老统筹开始至今尚未实现，究其根源，包括养老保险在内的社保经办机构属地化预算管理是22年来统筹层次没有提高到国家层面的主要原因之一。这也在2013年12月中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2013——社保经办服务体系改革》中获得支撑，该报告认为，经办机构行政费用属地化预算管理是导致养老保险制度碎片化和政策碎片化的根源之一。据人社部社保管理中心公布的数据显示，现在全国县级以上行政区划单位共有3223个，社保经办机构有8411个，平均每个县级以上行政区划单位有2.6个经办机构。其中，山西、福建等8个省份的经办机构平均超过3个，普遍存在数量过多、机构设置过于分散的情况，更为重要的是，养老保险基金属地化管理和经办机构预算属地化管理已经逐渐固化为一个利益整体，其中经办机构自然而然成为这个固化利益的代表。因此可以说，经办机构预算地方化是提高统筹层次的一大障碍，甚至成为了全国统筹始终没有实质性进展的根本原因。

三、全国统筹的有利条件

（一）理念方面的基础——全民共识

随着时代进步和社会发展，国人普遍认识到公民在年老时获得国家给予物质上的扶助是由宪法赋予的基本权利，但目前传统家庭养老、个人储蓄养老和新兴商业保险养老都存在各自难以弥补的缺陷，因此期待政府承担保障底线民生的责任，通过公共财政的方式介入养老保险已成必然。与民间的吁求相呼应，中央很早就确立了建立健全基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化的方针政策，党中央的多次决议和中央政府的多份重要文献都再三明确了养老保险全国统筹的目标，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是强调指出，“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹。”可以说，建立全民普享的养老保障体系是从中央高层到普通民众的共同理想和追求目标。

（二）物质方面的基础——财力增长

历经30 多年的改革开放和经济发展，我国经济实力已得到极大提升，2012年全国公共财政收入已达11.72万亿元，全年国内生产总值接近52万亿元，按照进出口贸易国际汇率计算，人均突破4000 美元，以购买力平价法计算，也达到了加拿大20世纪70年代初期和英国20世纪70年代中期人均收入水平。可资参照的是，加拿大和英国早在20世纪50年代前后就建立了主要靠公共财政负担且保障水平较高的社会养老保险制度。虽然国情不同，但目前我国公共财政支出结构不尽合理，无论与发达国家相比还是与巴西、印度这样有一定可比性的发展中国家相比，我国社会保障支出特别是养老保险支出比例都明显偏低。因此，以我国现在的国力和公共财政收入水平，解决“老无所依”，实现“老有所养”，建立一个以公共财政为主导、保障水平适度的社会养老保险制度并不困难。

（三）实践方面的基础——经验积累

从理论上说，基本养老保险的统筹层次分为县级统筹、市级统筹、省级统筹和全国统筹，就地方统筹来说，各省区因为历史原因及各自情况不同而在县、市、省级统筹层次上存在较大差异。为改变这种状况，2007年1月，劳动保障部、财政部印发《关于推进企业职工养老保险省级统筹有关问题的通知》，正式明确省级统筹是指在制度政策、缴费比例、待遇计发办法、基金使用、基金预算、业务规程六个方面实现省级统一，其核心内容是实行省一级统收统支。截至目前，北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7 省已经实现了基础养老金省级统收统支，其他绝大多数省也都建立了省级或地市级调剂金制度，这都为接下来的省级乃至最终实现基础养老金的全国统筹积累了丰富的实践经验。

四、基于公共财政视角的路径设想

长期来看，实现基础养老金全国统筹是对被扭曲的职工基本养老保险制度的矫正，也是推进现行碎片化、条块状的养老保险制度并轨，真正走向统一、定性、稳定、可持续发展阶段的转折点。为此，本文从公共财政视角出发，在建立有利于基本公共服务均等化的现代财税体制机制的大框架下，建议社会养老保险要明确事权、透明预算、开征新税、精算支出、保值增值，在确保财政对当期养老保险基金补贴与划拨全国社会保障基金两者的规模总量保持相对稳定的前提下，发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用，为最终实现基础养老金全国统筹、实现“人人享有基本养老保险”的国家发展目标，提供财政制度机制保障。

（一）完善财政体制——明确财力与事权相匹配

从财政体制入手，保障统筹。根据财力与事权（支出责任）相匹配的原则，完善基本养老保障的财政体制。十八届三中全会《决定》明确，“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。”2011年12月，时任中投公司董事长楼继伟在《比较》杂志发表署名文章指出，中国社保体制要逐步实现养老保障由中央政府直接负责，管理责任要上划。因此，实现基础养老金全国统筹，就是彻底改变目前养老保险管理的事权为各级地方政府所有，而养老保险资金缺口的财政支出责任则主要由中央政府承担的财力与事权不统一、不匹配的状况，建立并完善财力与事权由中央政府主导，中央财政对基础养老金的支付承担兜底义务，相应增加中央财政收入来源的基本养老保障的财政体制。

（二）严格预算管理——建立基金专项预算

为强化对基础养老金收支的预算约束，把基金收支的事前计划、事中控制和事后监督有机结合起来，形成部门间的相互监督制约机制，必须要尽快建立公共财政框架下的基础养老金预算体系，其核心内容就是预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，做到三者有机衔接、相互制衡。在预算管理模式的选择方面，建议采用有别于政府公共预算模式、独立于政府的基金预算模式两者的专项预算模式，这样可以分清养老保险基金账户与其他经常性预算资金各自的赤字或盈余，以及投资运营情况。特别需要说明的是，为奠定基础养老金全国统筹的组织基础，要尽快改变经办机构预算地方化的现状，实行养老保险经办机构的垂直管理，将机构经费支出视为制度运行的行政成本，在专项预算基金支出项下开支。这种专项预算模式，不仅可以防止资金的相互挤占、串用，而且能够明晰反映财政对社会养老保障的贡献程度，特别是进一步强化了中央政府对社会基本养老的兜底责任，真正做到以公共财政为责任主体、以全民共享为价值取向。

（三）稳定基金来源——开征社会保障税

在明确养老保险为中央事权的同时，也要进一步理顺中央和地方收入划分，相应补充提高中央财力。考虑到基本养老保险基金的筹集是以国家为主体对国民收入进行的再分配，而开征包括基本养老在内的社会保障税是保证养老基金来源、健全税收制度的最优选择，也是最有效的形式。据国际货币基金组织的统计，目前全球已有70%的国家开征了社会保障税，在一些西方国家该税收已成为收入最多的主体税种。因此，我们要在总结借鉴其他国家好的经验做法的基础上，既要确定开征社会保障税的基本原则，又要对纳税人、税基、税率等要素进行认真细致的研究测算，尽早制定出该税种的基本框架。关键是以税法的形式统一税种各要素，实现在同一比例下“多收入者多交，少收入者少交”的养老保障负担纵向公平和“收入相同者负担一致”的横向公平。在具体步骤上，建议先将目前的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费合并，统一开征社会保障税，今后，再逐步将工伤保险费和生育保险费逐步“费改税”纳入。

（四）精算安排支出——提供55%-60%的目标替代率

替代率是指个人领取的养老金占在职时工资收入的比率。根据国际劳工组织的测算，养老金替代率最低标准为55%，才能保障个人退休后的生活水平不会有大的下降。在我国目前地区分割统筹的状况下，基本养老金（基础养老金和个人账户养老金合计）的替代率差异明显，如2012年，山东省的基本养老金替代率最高为64.24%，排在前四位地区分别为山东、甘肃、河北、青海，排在后四位地区分别为天津、北京、江苏和上海，其中上海最低仅为30.96%，从中可以看出基本养老金的替代率与当地经济发展水平具有一定的负相关关系。因此，考虑到未来要突破城乡之间、地区之间、职业之间的差别藩篱，建立统一的全民共享的基本养老保险制度体系，且要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，兼顾经济发展的周期性、波动性以及老龄化社会加速到来等情况，建议养老金的目标替代率不低于55%同时不高于60%。这样，即使在经济发展趋缓、财政收入缩量的时期，也不会给公共财政补贴支出带来无法承受的压力。当然，由于当前行政事业单位职工养老金替代率普遍在80%以上，未来“提低就高”、统一整合养老保险制度后，可通过职业年金、个人年金等形式补充，再辅以个税方面的一定优惠，力争实现全民基本养老改革的“帕累托改进”。

（五）促进保值增值——形成基金管理的多元参与

实践表明，为保持一定的经济增速，适度的通货膨胀水平将是可预期的，也是可容忍的。因此，就像用好、用活存量财政资金一样，我国必须要将养老保险基金的保值增值问题放在全国统筹后优先考虑的重要位置。目前，全国社会保障基金理事会除了管理全国社保基金，受托管理9个试点省做实个人账户中央补助资金外，还从2012年开始受托投资运营广东省1000亿元城镇职工基本养老保险金。但是，由于社保理事会既是国务院直属事业单位，同时也是社保基金投资机构的双重身份，决定了其难以建立公司化运营架构和拓宽市场化投资渠道，长期来看，不利于将来全国统筹后的基础养老金和做实个人账户后的结余基金的保值增值。为此，建议将全国社会保险基金的管理投资运营职能，赋予一个独立的、公司化运作的类似于中投公司的机构，第一步在现收现付制下，将全国养老保险基金（包括做实的个人账户基金）限定于购买国债、定期存款、定活两便存款，在安全保值的同时获取稳健收益，第二步随着向部分积累制过渡，做实个人账户的扩展，个人账户累积的资金将越来越多，就需要借鉴国外养老保障基金保值增值的经验做法，鼓励并探索养老保险基金个人账户投资的多元化、专业化、市场化，重点是在相关措施的配套监督下，引入竞争机制，向社会购买服务，发挥市场在资源配置中的决定性作用，主要是采取间接投资入市的方式委托专业金融机构进行投资理财，从而建立基本养老保险管理服务的多元参与机制，以确保养老保险基金的保值增值。