浅议如何将财政监督与绩效评价相结合

●卢 煜 成国华

一、财政监督与绩效评价的优越性和局限性

财政监督与绩效评价是财政管理的两大职能，是公共财政框架体系的有机组成部分。财政监督是财政部门为保障财政资金分配和管理活动正常有序运行，对相关主体的财政财务行为实施的监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价、处理和处罚等活动的总称。财政绩效评价是通过制定政府部门、项目单位使用财政资金预期绩效目标，设计出衡量绩效目标指标和标准，采取科学的、发展的、系统的观点，运用适当的评价方法，对财政支出运行过程及其目标实现程度进行客观公正的衡量比较和综合评判的管理行为。通过对财政管理绩效的综合评价，进一步推动深化财税体制改革，改进预算管理制度，提高财政资金使用效益。但是从实务中看，财政监督与绩效评价均有其优越性和局限性。

（一）传统的财政监督检查注重合规性检查，其检查结果往往属于经验型总结

财政资金的投入周期相对较长，而财政监督通常在检查时，项目资金所产生直接结果已经形成或是暂未形成但已无法改变，往往是属于“马后炮”式的评价。对于许多一次性项目资金，所形成的检查结果对项目本身已无任何作用，因影响项目的不可比因素太多，对其他项目也缺少借鉴意义。且传统的财政监督对于不同主管部门不同名目的一些项目，很难全面统一进行监督检查，往往是单位项目检查，这样很难杜绝多头申报的情况。

比如：A县环保局于2012年2月通过“土壤环境质量状况调查”项目，申报专项环保调查检测，项目总投资452万元，其中省财政补贴152万元，县财政补贴150万元，项目单位自筹150万元，委托一专业性民营机构实施。项目顺利完成，并获得了专业好评。但2013年5月，该市国土局通过“多目标区域土壤化学调查项目”申报了专项调查，财政补贴专项资金237万元，该局委托同一民营机构下属子公司实施项目。实施后，该项目因资料详实，采样点丰富，佐证充分，也获得国土系统的好评。但在比较两个项目的档案资料后发现，两项目抽样调查样本点重复率达82.33%，调查结论基本一致，明显为同一机构，重复申报项目，套取专项资金。因其项目申报存在时间差，项目申报因主管部门不同而分属不同口径，导致重复申报情况的发生。

（二）财政资金的成效有明显的间接性和综合性的特点，更多地体现为宏观效益、社会效益等

此类效益一是很难将其用具体的量化指标来衡量，二是即使可量化衡量也很难将其明确归属于某个项目，故财政监督在此类项目上多少有些无用武之地的感觉。对于一些项目，经常表现为财务健全，合法合理合情，且资金使用均合乎标准，但项目建设后，却不能发挥其应有的社会效益，在实务中，我们发现低效益低效率的投资所造成的损失远高于财务违规造成的损失。

比如，笔者对A 市“公共自行车项目”进行检查时发现，B县于2012年9月通过招投标花费专项资金1278万元，在城区实施公共自行车项目，共在城区设立60个站点，1500个车锁柱，投放1300 辆公共自行车（含服务周期5年的后继服务费778万元。）截至2013年12月25日，该县公共自行车项目累计发卡2023 张。累计借车13482 次,日租借次数不足30 次，日租借率2.3% 。因该县位于地处丘陵地区，另外自行车站点设置较分散，借还相对不便，且公共自行车因管理需要，均为实心轮胎，相较普通自行车，存在骑行速度慢、骑行重、减震差等自身问题，导致民众对该民生项目反响不热烈，配置的公共自行车借用少、借用时间短。通过问卷调查，民众普遍表示对该自行车项目持不热衷、无所谓的态度。由于该项目事前调查评估不到位，成为“鸡肋工程”。该项目无违规，且项目资金的使用具有明确的针对性，满足了财政资金使用合规、合理的要求，但缺少应有的效益性和公众满意度。

（三）财政绩效评价存在的缺陷

财政绩效评价涵盖了一个项目从立项到绩效指标的评定再到项目实施及最后的项目效益评价整个过程，其侧重于一个项目效益的评价，重点关注项目投入产出情况的优劣，往往一个项目，能达成其绩效目标，我们总体上就应该认可该项目的成功。但一个项目，由多方面组成，效益尚可的项目并不表示该项目就无问题或瑕疵。

比如，笔者在对A 市“2013年职业农民培训项目”进行检查时发现，项目总经费240万元，目标培养持证职业农民8000 人，以达到该省“农业基本现代化指标体系”要求的持证农业劳动力占农业劳动力的比重大于35%的目标。在检查中发现，该项目历时四个月，共培训农民8019 人，顺利完成要求的8000人次培训目标。从绩效评价的角度来看，该项目顺利完成绩效目标，且资金管理、制度建立执行、项目实施均有详实的档案资料，但在分析项目资金使用情况时，笔者发现，该项目总经费的75.79%用于支付被培训农民的误餐费和交通补贴，而仅有13.32%的经费用于培训相关的教材，办公用品采购等。该项目不存在明显的资金使用违规，但其资金使用却明显存在不适当性，该项目属于一次性项目，在财政检查时，所有经费均已经列支，从项目目标来看，该目标已经达成，但从其资金使用细节来看，问题颇多。

二、将财政监督与绩效评价相结合

在实际工作中，应将财政监督与绩效评价相结合。即在财政支出绩效评价过程中，既对财政资金发挥的经济效益和社会效益进行科学评价，又对项目实施单位的财务管理、资金使用进行财政监督管理。最大程度地发挥好绩效评价与财政监督这两种手段，实现两者资源整合、职能融合，取得最佳的监督效果，是目前构建财政绩效监督体系必解的燃眉之急。

方法上，可以在绩效评价过程中，从项目前期准备、立项阶段开始，财政监督人员即可以提前介入，和绩效人员一起，听取项目情况介绍，取证相关项目资料，了解财政资金使用管理等基本情况，以更进一步了解项目总体情况，掌握重点、疑点和关键环节，为后继进行监督检查打下良好基础。在项目实施过程中，可以不定期抽查项目运行、制度执行、初步绩效及社会反响情况。在绩效评价阶段，可视评价结果决定财政监督介入程度，对于结果为优良以上项目，可酌情考虑不再进行财政监督检查，将重点放在评价结果等次较低的项目，从财政监督的角度，对再次检查项目成果不合理或不达标的，应查清主要因素和次要因素，分清责任人主要责任、次要责任及领导责任等，从体制机制、人员使用、资金使用、项目设计、项目实施等方面，总结项目成败经验教训，提出管理建议，为其他项目的开展及结果评价提供资料。同时，在财政监督项目中，可以就大项目中某个组成部分引入绩效评价机制，重点评价一些领导着力推进的民生项目、重点项目、民众关注度较高的项目，以绩效评价的结果来佐证整个单位或部门财政资金管理使用情况，进一步以绩效来具体评价相关领导或部门一段时期的业绩或成效。对于一些部门或资金较小的项目，可以委托中介机构进行绩效评价，待评价结束后，适当抽查评价底稿，以验证中介机构的执业质量，对中介机构的执业情况进行复核和检查，对于有重大违规的中介机构可追究其执业责任，依法进行处罚。

性质上，将财政监督与绩效评价相结合，可以从一定程度上解决财政监督评价的滞后性，评价结果缺乏效益性和宏观性的问题，也可以弥补绩效评价全局性、整体性不够的缺点。从项目立项开始介入，进行监督评价，并逐步跟进项目，能及时发现项目实施过程中重大不合规问题或环节，及时整改或叫停项目，保证财政资金的使用效益。对于一些已经达到项目目标的专项资金使用项目，通过财政监督检查同步介入，可以及时发现项目实施过程中的不合理因素，及时予以纠正，使有限的财政资金发挥更好的效果。同时，对于财政监督项目，可以从多个面来评价，不仅仅限于经济层面、资金使用层面，可以更关注社会效益、环境效益等，在监督中发挥绩效评价的优势，进一步完善评价机制。

在开展财政绩效监督中，可以逐步形成由绩效部门和监督部门牵头，各业务部门配合的大财政监督体系。在意识上，加强风险管理理念，引入风险评价机制，更加有侧重地选择项目，将监督力量用在重点部门重点项目，同时参考社会监督、公众监督的意见和结果，全方位多方面入手，形成一个全新的财政绩效监督评价体系。