农村经营制度创新若干问题探讨

(浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023)

农村经营制度创新若干问题探讨

宓明君

(浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023)

农村经营制度的创新，其实质就是如何推进农村的统一经营。要推进农村统一经营，必须要有相应的制度供给，包括村民自治制度、土地制度、经营主体制度。这些制度具体又该如何构建，则取决于对统一经营的性质、统一经营与政府干预、统一经营与土地制度的逻辑关系以及统一经营主体与农村中的相关组织之间的关系的认识。

农村经营制度；村民自治；土地；经营主体

一、农村经营制度创新的内涵解读

1999年修改后的《宪法》第八条第一款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这标志着 “以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”成为我国农村基本经营制度。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次重申，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”这意味着，农村经营制度的创新并非要改变统分结合的双层经营体制。那么创新在哪里呢？

农村基本经营制度包括了两个层面，一是以家庭为单位的分散经营；二是农村的统一经营。作为分散经营，它是不是需要制度创新呢？笔者认为，无论从理论还是从实践上来看，以家庭为单位的分散经营不存在制度创新的问题。在实践中，分散经营一方面大大促进了农业生产，保证了农民的生产经营自主权，调动了农民的生产热情，促进了农业生产的高速增长。但是另一方面它确实存在问题，而且日益严重，这些问题主要表现在：第一，不具有规模效益，增长农业经营成本；第二，不利于技术推广和机械操作，实现农业现代化；第三，不利于市场竞争。但是，这些问题并不是家庭承包经营自身可以解决的，它所涉及的都是宏观的问题，需要通过宏观层面上的制度创新方能解决，这些宏观层面上的制度创新显然包括了对农村统一经营的制度创新。在理论上，分散经营即家庭承包经营是当前我国农村基本经营制度的核心和基础，因此，为巩固和坚持农村基本经营制度首先就要巩固和坚持分散经营，充分赋予、尊重、完善农民个体的经营自主权。换言之，农民要不要从事农业生产、要不要联合从事农业生产、怎么样联合，这都是农民自己的事情。任何部门不能够以自己的立场、想法替农民做主。政府和国家如果为了实现自己的目的，只能通过利益诱导的方式，否则都是对农民的承包经营自主权的削弱和侵犯。就此而言，如果在分散经营层面有所制度创新的话，那就是进一步给予农民以自由。

由此可见，在坚持当前的农村基本经营制度的前提下， 农村经营制度的创新不是在分散经营层面上的创新，而应是统一经营层面上的创新。上述分散经营中所表现出来的问题，其实质是当前农村经营中统一经营缺失的表现。但是，集中统一经营仍然不能侵害或削弱农民的经营自主权，这包括两个方面，第一，集中统一经营不能剥夺农民的承包经营权；第二，不能侵害农民的经营自由权。

二、农村统一经营应该厘清的几个问题

(一)关于统一经营的性质的理解

当前对统一经营的性质的理解有两个极端。一种认为农村统一经营具有政治性的价值取向。如卲海博士认为，“集体所有是集体统一经营的物质基础和理论前提”[1]。言下之意，要坚持和维护当前的农村基本经营制度首先就要维护、加强农村集体所有制，当前统一经营的缺失主要是农村集体经济的缺失，具体表现为农村集体经济组织的缺位和集体财产的流失。另一种意见认为，农村统一经营主要是一种市场取向，即农村统一经营主要是为了解决农村分散经营中的市场缺陷问题。如郑立新先生指出，“农户之间在技术标准、商品品牌、加工储运、购销服务等方面发展统一经营， 与家庭经营之间形成两个层次的互相补充、相辅相成， 才能有效弥补家庭经营势单力薄、缺乏竞争力的不足， 避免被市场的汪洋大海所吞没，从而真正巩固农户的市场主体地位”[2]。可见，在其看来，农村统一经营主要是为了巩固分散经营的农户的市场主体地位的需要。

对于农村集体统一经营的性质的不同理解将导致对农村统一经营制度的不同安排。笔者认为，就农村统一经营的性质而言，它只是农村集体资产的一种经营方式。农村集体资产的独立存在，是讨论农村统一经营的物质前提，就此而言，它与集体所有制有着密切的联系。但是，反过来讲，农村集体资产的集体所有却并不必然要求对其实行统一经营，这是两个不同层面的问题，所有制决定着农村集体资产静态的权利归属，凸显的是政治价值与功能，而经营方式影响着农村集体资产的动态发展，它应当坚持效率优先的原则，尊重市场与价值规律。换言之，无论是统一经营还是分散经营，其所要实现的目的、应该贯彻的原则、必须遵循的规律都是一致的，只是在实现目的过程中的方式和具体作用存在着互补。因此，考虑有关农村统一经营的制度安排和制度创新，不能将是否有利于集体所有制的维护和巩固作为界限与标准，不能过分地强调政治形态；而应该站在与分散经营互补的立场，考虑这种制度安排和创新，是否有利于为家庭承包经营服务，是否有利于为巩固和加强农民的市场主体地位服务，是否有利于为农村和农业的发展服务。过去的农村合作社运动、农村公社运动带给我们的教训即在于，农村经营过分强调政治形态。

(二)统一经营与政府干预

农村统一经营容易造成误解的另一个问题是，统一经营是不是意味着政府干预？农村统一经营中政府的权力边界在哪里？

从当前农村统一经营的实践来看，它离不开政府的介入。有学者在重庆市石柱土家族自治县的实地调查中发现，石柱县的农村统一经营，政府起到了主导的作用，县委、县政府将指导农民专业合作组织的发展纳入对各乡(镇)和相关部门的年度考核内容；对农民专业合作社实行项目倾斜、财政补贴；为加强农村统一经营，推行各种样板工程(示范工程、上档升级工程、标准化基地建设工程、示范园等)；参与价格决策[3]。但是，笔者以为，政府的介入不应成为农村统一经营的动力来源。按照上文对统一经营性质的认识，统一经营是为家庭承包经营服务的，是为巩固农民个体的市场主体地位服务的，因此，农村统一经营的动力应该来自于农民，来自于市场。如果它由政府推动，则容易形成运动化而违背市场逻辑。在对统一经营与政府关系上，应有这样的认识：统一经营是出于农民自身的需要，是出于市场的需要，而不是出于任何政府的需要；政府对农村统一经营的介入，也是因为农民、农村在开展统一经营中的需要。

因此，在统一经营的制度创新中，政府应有所为有所不为。一方面，政府应该尊重市场规律，并按照市场规律，为农村经营的制度创新扫除其自身设置的障碍，放弃对农民经营中的具体事务的不当干预。正当的干预应只限于经过充分磋商的公共利益和集体利益。另一方面，政府应该尊重农民的共同需求，按照其法定的职责和权限，制定相应的政策和制度，为推进统一经营提供必要的政策和制度保障。再一方面，应将政府推动农村统一经营的具体行为纳入法治的框架，建立起责任追究机制，既避免“好心办坏事”的情形的滥觞，更防止政府的某些成员打着“好心”的幌子干“坏事”。在过去的合作社统一经营、公社统一经营中，乃至于在现阶段某些地方的统一经营模式中，我们丝毫不怀疑政府所提供的一切制度、政策、措施的良苦用心，但是，政府不应成为农民的代理人，在经济学上，一切代理制度都会产生代理成本。过去农村经营的失败之处，就在于代理失效，农村集体、村民的利益最终演变为代理人的利益。从这个意义上来看，农村统一经营的制度创新，首先在于农村治理方式的创新，即实行在一个区域内的农民的真正自治。

(三)农村统一经营与农村土地制度的逻辑联系

有学者认为农村土地集体所有制是农村统一经营的物质基础和理论前提。笔者认为这一论断有一定的合理性，即我国当前的农村双层经营体制确实建立在农村土地的集体所有制基础之上。但是，必须认识到，农村集体土地所有制在本质上承载的是一种政治功能，与农村经营方式并无必然的逻辑联系，即使在土地私有制下，农村也可以选择分散经营、统一经营或者双层经营。事实上，在当前的世界各国的农村经济中，不同程度的存在着统一经营，甚至有学者指出，农村实行联合经营已经成为一种趋势。笔者认为，我国当前实行统分结合的双层经营机制，其物质基础和理论前提不在于农村土地的集体所有制，而在于农民有私人产权，如果农民没有私人产权，就无所谓统分结合的双层机制，而只有农村的统一经营了。而我国当前农民的私人产权，就农业生产而言主要表现在土地承包经营权上。

认识到这一点，其意义在于：第一，农村统一经营的制度创新不仅必须尊重农民的承包经营权，而且必须进一步完善、丰富农民的承包经营权，使农民的承包经营权即农民对农村土地的使用权最大限度地成为真正的私人产权；第二，农村统一经营不应仅仅着眼于农村土地的经营。

(四)村民自治组织、农村集体经济组织与农村统一经营主体之间的关系

当前人们在关于完善农村基本经营制度的讨论中，几乎一致认为双层经营机制中统一经营的缺陷在于农村集体经济组织的缺位，并进一步认为，公社解体以后，农村集体经组织也随着解体或者名存实亡，取而代之的是村民委员会这种村民自治组织，但村民自治组织是一种准政治组织，并无经济功能，因此要完善统一经营，就应该重建农村集体经济组织。

笔者认为必须理清村民自治组织、农村集体经济组织与农村统一经营主体之间的关系。如前所述，农村统一经营的制度创新必须真正实现村民自治，因此，村民自治组织是实行农村统一经营的根本的组织保证，但是它不同于统一经营的主体，在一个村域范围内，是不是需要联合经营、在哪些领域实行联合经营、进行怎样的联合经营，以及关于实现统一经营所需的各种基础设施的公共投入等，都由它来决定。但是，在具体的经营中，它又处于无权地位，而应该由经营主体自身决定。农村集体经济组织也不是统一经营的主体。历史上，我国农村的集体经济组织作为农村集体所有制的主体而出现。因此，集体经组织更多的是一种财产组织，而非一种经营组织，实行家庭承包经营以后尤甚。但是，笔者并不认为不需要这种集体经济组织，相反，它的存在很有必要，只有它的存在才会有农村的集体财产的积累，才使开展农村的公共事业有着物质基础。但是，它的存在必须在法律上有明确的定位，即它只是一个财团法人而非社团法人；它只负责集体财产的增值保值和集体财产的运转，而不负责农村的经营。因此，集体经济组织也不是统一经营的主体。农村统一经营的主体应该是农民自己根据生产经营的需要自愿联合起来的各种形式的企业法人。

三、农村统一经营创新的制度需求

按照上述分析，农村统一经营要有所创新，至少需要有以下的制度供给：

(一)完善与健全农村自治制度

彭真同志是村民自治制度的主要推进者与奠基者。他在上世纪八十年代末就指出，村民自治就是“在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，全部交给群众自己去办”[4]。可见，村民自治既是一种民主权利，也是一种程序性权利。当前的农村统一经营要进行制度创新、避免走上农村改革前的政社合一的老路，就必须在资源的配置、使用、经营等方面充分尊重农民的意志，必须使农村生产经营活动的组织和开展与行政权力绝缘。其实质就是要赋予村民的自治权。

但是，作为实行村民自治基本法源的《宪法》与《村民委员会组织法》，其关于村民自治的规定，现实意义远远不及政治意义，以致在村长选举之外的其他公共生活中鲜见其用，这与立法内容不完善不无相关。首先，《宪法》只是对某一种制度的宣示并作为其最高的法律渊源，是该项具体制度的立法依据，它不可能对村民自治的方方面面作出具体的规定，因而也不能作为村民自治制度运行的具体依据。其次，《村民委员会组织法》虽然涉及到村民自治的核心问题，即涉及作为自治机构的村民委员会的产生和组成，但是，这并非村民自治的全部问题。而且即使在村民委员会的产生和组成上使全部村民享受了充分的、完全的、真实的民主权利，也无法保证他们在代表全体村民处理全村事务时，完全尊重并体现大多数村民的意志；无法保证他们不会受到自身利益的引诱；无法保证他们会在政府的强权与村民的利益之间作出符合大多数村民利益的选择。他们所遇到的一切问题恰如公司的股东在将其财产交付其管家——公司的董事与经理后所遭遇的烦恼，为此，现代公司法都对公司的治理从实体到程序都做了周到的规定，显然，《村民委员会组织法》在这一方面是望尘莫及的。

笔者认为，为了让村民自治成为农村公共生活中的普遍状态，从而为农村统一经营的发展与创新提供持续的动力与保障机制，就应该通过制定村民自治的基本法，为实现村民自治确立全面的、普遍的规则。这些规则应包括，自治机构的组织与选举规则，村民自治的治理方式及程序规则或者治理方式及程序的确立规则，村民对自治机构的监督权利及其行使规则，村民自治权利的救济规则。

(二)农村土地制度的巩固与创新

农村统一经营的创新应当坚持与巩固当前的农村土地制度，即既要坚持与巩固农村土地的集体所有制，又要充分尊重农民对土地的承包经营权。但同时，在当前的实践中，由于片面强调使用权(承包经营权)的稳定，将土地使用权越来越所有权化[5]，这使分散经营的小农经济得以固化的同时，农村统一经营却难以展开。例如，涉及土地上的农业水利设施的建设、分散的零星地块的调整与合并、农村土地的商业化开发与利用等，都会因为承认土地承包经营权的物权性质而受到障碍。这要求在维护与巩固基本土地制度下进行创新。

至于如何创新，无论是在政府还是在民间层面，当前的相关理论和实践，都轻易地从一个极端走向了另一个极端，从以往的行政化视角转向了市场化视角，似乎在市场经济中，市场就是无所不能的。但事实上，市场并不能有效地解决所有问题。首先，市场存在交易成本。制度经济学家认为，交易成本的概念化是导向“真实世界经济学”的桥梁与路标，新古典经济学之所以忽视交易成本，主要源于其无限理性与完全信息的理论假设，因为在这些假设下，人们会作出最优选择，从而不会产生交易成本[6]。换言之，交易成本是由人的有限理性与信息的不完全所致，且成正比例关系。由此，在当下的中国农村由农民通过市场交易来解决土地分散的问题，交易成本是相当高昂的。其次，市场交易存在制度障碍。农村土地交易的制度障碍并不在于农民只享有土地使用权，而表现为对交易对象与交易目的的法律限制，如《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》均规定，土地承包经营权流转后不得改变土地的农业用途，流转的受让方应该是承包农户或者其他具有从事农业生产经营法定资格和能力的组织和个人。立法限制的真正目的正在于阻止农村土地承包经营权进入产权交易市场，之所以不允许其进入产权交易市场，是因为在我国户籍、土地城乡有别的二元社会结构中，农村土地承载着太多的功能，如农民的生存与发展的保障功能、保持社会稳定的政治功能等，正如孟勤国先生所言，“土地承包经营权的设立目的是使农户有地种，而不是使农户有地卖”[7]。可见，这种制度障碍使市场在解决土地分散问题上的作用大打折扣。另外，在我国土地一级市场为政府垄断、地方政府财政对土地存在严重依赖的现实中，从市场的角度去解决农村土地分散的问题，极易成为地方政府蚕食农村土地、侵蚀农民利益的借口。

笔者认为，为推进农村的统一经营，农村土地制度的创新应是在现有的制度框架下，在尊重农民土地承包经营权的前提下，创立土地承包经营权的强行转让制度，即在必要的时候，农村统一经营组织可以作为受让方强行受让村民的土地承包经营权。确立土地承包经营权强行转让制度的法理基础在于，虽然土地承包经营权作为一种物权，但是，跟其他任何物权一样，它也应该具有社会性，因而可以基于社会利益的需要而对其进行限制。亦因如此，这一制度的适用必须得到严格的规范，不能超越其适用的限制条件，不能减损农户的现实利益，详言之，包括以下几个方面：第一，必须是基于全村的公共利益；第二，有具体的项目及其实施方案；第三，项目及其实施方案已经按照村民自治规则获得通过；第四，被强行转出土地承包经营权的农户不承担项目实施的风险。

(三)规范与健全农村统一经营的组织与运行

在新中国的历史上，农村统一经营从其组织与运行形式上看，曾经出现过以社队为基础的生产合作社、供销合作社、村办企业、社办企业，并制定过相应的法律法规予以规范，主要包括《农村人民公社工作条例》(史称“农业六十条”)、《关于深化供销合作社改革的决定》、《乡村集体所有制企业条例》等。但是随着农村改革的深入，人民公社作为农村统一经营的组织形式早已彻底退出了历史舞台；供销合作社则几经沉浮，虽然根据国务院1995年《关于深化供销合作社改革的决定》，恢复了全国供销合作总社，明确了供销合作社的集体所有制的性质，确立了其作为“农民的合作经济组织”的法律地位，但在市场经济的浪潮中，它日益演变成一个自成体系的、封闭的利益集团，与基层农村的联系日趋减少，在组织农村统一经营中的作用日益式微；而曾经红火一时的乡村集体企业，在大多数农村地区，或者在企业改制浪潮中蜕变为私营经济，或者在市场竞争的海洋中淹没。为引导农民走上合作化道路，推进农村统一经营，促进农村和农业经济发展，2006年，我国颁布了《农民专业合作社法》。以此为据，实践中也开始出现以各类农业专业合作社为核心的统一经营的组织运行模式。如有学者在重庆市石柱县的调查中发现，当地的农村统一经营模式呈现多元化，主要表现为：农村专业合作社+农户模式、专业合作社+基地+农户模式、公司+专业合作组织+农户模式、基地农户+专业合作组织+科研中心+龙头企业模式；其领办方式包括了农村大户能人牵头兴办、乡镇农技部门和基层供销社及其工作人员牵头兴办、企业牵头兴办以及其他牵头兴办[3]。但是总的来讲，当前的农村统一经营的组织与运行还是呈现出以下几个特点：第一，统一经营的组织与运行缺乏集体经济的支撑，农村集体经济薄弱；第二，统一经营的组织与运行较多地依赖于政府，农民在其中的自主性、自治性比较缺乏；第三，统一经营的组织与运行缺乏规范性。这些特点必然会对农村统一经营造成不良的影响，如容易受到政府行政权力的干预，难以完成农村自身的公共积累从而实现农村的自我发展等。为此，笔者认为，应该进一步规范与健全农村统一经营的组织与运行，主要包括以下几个方面：

首先，制定《供销合作社法》，改造供销合作社体系，使供销合作社成为自下而上的、真正的农民合作经济组织，使得农民在农业生产资料的采购上、在农产品的销售上，甚至在生活资料的供应上，获得来自于合作社的真正的优惠，包括质量上的保障。

其次，修改《乡村集体所有制企业条例》，鼓励兴办农村集体企业，壮大集体经济。农村集体经济是农村社会得到发展、农民生活水平获得提高的最坚实、最直接的物质基础。在当前的中国，哪里的农村集体经济发展得好，那里的农村社会就发展得比较好，农民的生活水平就比较高，比如耳熟能详的南街村、华西村、大邱庄。笔者认为，我们之所以对集体经济持有成见，并非集体经济本身不是一个好东西，而在于传统的集体经济在治理上出了问题。正是为了克服这样的问题，出现了现代公司，公司制的精髓就在于民主即所谓的“资本民主”，因此，人们将公司称之为“小共和国”；相反，如果违背了民主的规律，现代公司照样会出现同样的问题。因此，《乡村集体所有制企业条例》的修改主要应该加强和完善村民对企业的民主权利，使企业真正成为村民自己的企业，赋予村民如同公司股东一般的权利。

再次，加强对农民专业合作社的治理与运行监管，保障合作社成员的合法权益。农民专业合作社是当前农村统一经营的核心组织形式，它以合作社的组织形式，通过确立劳动雇用资本的劳资关系，摆脱了资本雇佣劳动的公司制企业中资本对劳动的剥削，从而来保障既作为劳动者又作为合作社成员的农民的利益。跟其他类型的合作社一样，作为社员的农民其在农民专业合作社中的利益的实现，有赖于二个著名的原则在合作社运行中的充分贯彻，即民主合作与惠顾返还，这也是作为合作社灵魂的“劳动摆脱被资本雇佣的地位”得以实现的根本保证。但是，在我国的实践中，一方面，由于农民专业合作社的成立往往由政府或当地能人大户牵头，因此，农民专业合作社事实上可能为政府或其代理人、能人大户所实际控制，从而在其治理和运行中独断专行，违背民主合作原则。另一方面，由于合作社的相对封闭性，农民专业合作社的治理运行几乎不受社会监督，其违法情形因而也难以通过社会监督机制得到矫正。再一方面，由于农民对合作社的原理与知识的认知不足，以及民主与权利意识的相对缺乏，他们极有可能没有能力通过私法的途径，对农民专业合作社在治理和运行中侵犯社员权利和利益的情形加以干预，予以制止或纠正。正因如此，相对

于现代公司治理及其股东权利保护，农民专业合作社的治理运行及其社员权利的保护，更需要公权力的介入，显然，现有的《农民专业合作社法》在这方面是十分不足的。

[1] 卲海．农村集体统一经营的现实困境与法律回应[J].重庆大学学报(社会科学版)，2010，(3):103-108．

[2] 郑新立．稳定和完善农村基本经营制度[J].求是，2008，(21)：33-36．

[3] 李昌麒，等．当前农村双层经营体制的实践及问题[A]．中国农村法治论坛[C].北京：群众出版社，2010，19-21．

[4] 宋识径．村民自治是这样开始的[N]，检察日报.2009-04-18(4)．

[5] 贺雪峰．地权的逻辑[M]．北京：中国政法大学出版社，2010，10.

[6] 张宗庆，张寅．交易成本、历史和文化[J]．江海学刊，2009，(5):79-85.

[7] 孟勤国．中国农村土地流转问题研究[M]．北京：法律出版社，2009.53．

(责任编辑：金一超)

OntheInnovationoftheRuralOperationSystem

MI Ming-jun

(College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

In essence, the innovation of the rural operation system is how to promote the unified management of the countryside. To achieve this, relevant systems such as villager autonomy system, land system and rural management body system should be founded or perfected. But how to found and perfect these systems, it depends on the understanding of the nature of the unified management, the relationship between unified management and government intervention, the logical relationship between unified management and land system, and the relationship between the body of unified management and the relevant organizations in the countryside.

rural operation system; villagers’ autonomy; land; operating entities

2014-03-03

宓明君(1972-)，男，浙江岱山人，副教授，博士研究生，从事经济法、农村经济法制研究。

DF41

A

1006-4303(2014)09-0314-06