生态文明背景下湿地保护问题研究——以淮北市为例

周婧婧，董宜丽，马 跃

（淮北市委党校，安徽 淮北 235000）

生态文明背景下湿地保护问题研究
——以淮北市为例

周婧婧，董宜丽，马 跃

（淮北市委党校，安徽 淮北 235000）

淮北市素有“百里煤城”美誉，因采煤沉陷而形成的次生湿地，成为众多野生动物，尤其是野生鸟类栖息之地，这对于改善生态环境、建设美好家园具有重大意义。但如何在工业化和城市化快速发展的同时，保护好这些宝贵资源，依然是一个严峻问题。

生态文明；次生湿地保护；塌陷区复垦

地球表面主要是由水面和陆地两种形态组成的。在水面和陆地之间，还有一种既像是水、又像是地的中间形态。《国际生物学计划》认为湿地是陆地和水域之间的过渡区域或生态交错带[1]。《湿地公约》认为湿地是指沼泽地、泥炭地或水域地带，包括淡水、半咸水、咸水体以及低潮时不超过6 m的水域[2]。

湿地被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”、“文明的发源地”和“物种的基因库”等，同森林、海洋并称为全球三大生态系统。它不仅为人类提供大量食物、原料和水资源，而且在维持生态平衡、保持生物多样性和珍稀物种资源以及涵养水源、蓄洪防旱、降解污染、调节气候、补充地下水、控制土壤侵蚀等方面均起到重要作用。

一、淮北市湿地资源及其保护利用情况

根据淮北市林业局调查，淮北市现有各类湿地面积11239.987公顷，分为河流湿地、塌陷区形成的湖泊湿地、人工湿地三种类型。湖泊湿地均为塌陷形成的次生湿地，随着地下煤或铁的大量开采，地表不断塌陷，地下水位较高或大气降水积累，逐渐形成了面积不等的塌陷区水面，形成了永久性或季节性淡水湖，共计63个斑块，面积为3672.89公顷。其中面积在35公顷以上的次生湿地有29个。目前已规划N湖、D湖等多个湿地公园，其中N湖公园位于相城以南约5千米，是在杨庄煤矿采煤塌陷地的基础上形成的次生湿地，占地257.640公顷，随着杨庄煤矿进一步开采，水面将进一步向北扩大。D湖位于淮北市东部，距离市中心大约有5公里，总用地16500亩，其中，绿地、水面9400亩，建设用地7100亩。D湖湿地地势开阔，一望无际，生物多样性丰富，湖滨处有荻、蒲、芦苇等挺水植物，浅水处有荇菜、莲、芡实等浮水植物，深水处有苦菜、眼子菜、黑藻等沉水植物，自然环境优美，是一些珍稀鸟类如大雁、天鹅、白鹭等越冬的栖息地[3]。

2000年淮北市第一次湿地资源清查中，全市湿地面积是9200公顷。最新调查数据统计，截止到2011年全市湿地面积增至11239.987公顷，新增面积均为次生湿地。其中濉溪县增加了1671.313公顷，烈山区增加了466.667公顷，相山区减少了89.500公顷，杜集区减少了8.493公顷。造成湿地面积及斑块变化的主要原因：一是近年来淮北市经济发展较快，境内建成20多座煤（铁）矿，矿产量逐年增加，促使塌陷区面积增大；二是近年兴修水利，开挖多条大、中沟，使得运河、输水河面积比2000年增加901.555公顷；三是新增加库塘人工湿地502.647公顷，洪泛平原湿地15.220公顷；四是城市化建设步伐加快，城区内部分湿地因规划建设变更成建设用地，造成主城区湿地面积的减少；五是部分次生湿地因进行土地复垦，造成了湿地面积的减少。

塌陷区形成的次生湿地水域彼此隔断，水体较深，水质较肥，适合发展水产养殖，全市目前利用塌陷区养鱼面积达4000多公顷，已全部投放鱼苗，除少数是精养外，大多为粗放养殖，单产量在20-100公斤/亩之间。随着塌陷区增多，因塌陷形成的次生湿地面积也不断增加，次生湿地占全部湿地面积比重也将进一步加大。

二、在保护、利用湿地资源中存在的问题及原因分析

近年来，湿地保护开始受到人们的重视，但在人口激增与经济社会发展的双重压力下，在部分区域，尤其在城市周围已经出现次生湿地资源减少、功能退化的现象，存在着湿地保护与现代经济社会发展之间难以协调的矛盾，这一矛盾诱发一系列问题：

（一）长期推广的塌陷区复垦是对次生湿地资源的严重破坏

根据地方志记载，在上个世纪六十年代淮北建市时期，该地区几乎没有任何湿地。建市以后，随着煤炭开采和土地沉降，湿地不断再生，但为了迎合农业开发和城市建设，次生湿地又不断被改造成农业用地和建设用地以及景观公园，总体趋势是湿地规模不断萎缩。

淮北市对于煤炭塌陷区形成的次生湿地治理主要有两种方式，一种是采取把深水区挖深，变成淡水养殖区，同时把浅水区垫高，变成农业种植区；另一种是利用发电厂的粉煤灰、煤矿的矸子石以及城市垃圾等废弃物填埋浅水区，再覆盖一层土壤，使之变成农业用地。上世纪九十年代开始，对靠近城市经过治理的农业用地进行第二轮治理，使之变成建设用地，主要用于建造工厂以及居民小区。由于煤炭的多层分布，许多地方不是一次沉陷到位，而是多次沉陷，例如在一些塌陷区复垦过程中，出现刚治理好的农业和建设用地又沉陷，只能循环式填埋。

总的来说，在次生湿地实际保护开发过程中依旧没有摆脱治理、开发、填埋以发展经济为主的传统路径。以D湖为例，D湖湿地的浅水区仍采用老办法进行治理，对浅水区挖深垫高，深的地方作为湖面可以养殖，但主要是为了建成一个公园，垫高的部分是建设用地，主要是房地产开发。在未采取治理工程之前，该次生湿地有大量野生动物在这里栖息、交配、繁衍、哺乳。而治理工程结束后，新建的以游乐为主题的公园以及房地产开发项目都会对野生动物的生存环境带来一定影响。在湿地面积更大的N湖已出现由于人的活动大量增加和景观植被取代本地原生植被导致野生动物消失、植物形态发生变化的状况，使该地区生物多样性受到威胁。因此，从淮北市湿地保护开发的过程来看，对于湿地治理的复垦方式已由传统农业发展转向发展更高经济效益的房地产开发与城市扩张，这不仅缩减了湿地面积，而且破坏了水生生物、特有物种和野生生物的栖息地和生存环境。

（二）水源补给不足，水污染严重，次生湿地面临严重威胁

湿地的形成离不开水。目前，淮北市地表水严重污染，地下水严重超采，缺水已成为制约淮北市经济社会发展的突出问题。淮北市作为北方城市，同样存在降雨量小于蒸发量的问题，湿地水面的存续主要依靠煤炭开采过程中的疏干排水。随着资源不断枯竭，这些煤矿终将关闭，湿地水源补给将成为严重问题。该市唯一一座中型水库华家湖水库，1958年兴建，蓄水面积4.15平方公里，总库容为1330万m2。由于多种原因，从八十年代初，华家湖就失去了蓄水功能，从2010年以来华家湖水库不仅没有蓄水，几乎全年干涸，长满杂草，给小流域湿地生态环境带来严重破坏。

次生湿地水体污染情况也不容忽视。随着工农业生产的发展和城市的扩张，大量的工业废水、废渣、生活污水和化肥、农药等有害物质被排入次生湿地，因塌陷区形成的湿地水面常年不流动，水体得不到更新，使水质、土壤、环境不断恶化，部分次生湿地湖泊大肠杆菌超标、富氧化严重、水体透明度很低，严重威胁着湿地生物的生存与发展[4]。2004年以来，经过对淮北市50个地表水水质进行监测结果表明：除个别地方水质较好外，其它均为IV—V类，主要是氨氮、氟化物、生化需氧量、化学耗氧量超标。边远地区的次生湿地污染主要是由于当地煤矿产生的生活污水直接排入造成的。在一些经济开发区中也存在排放的污水直接进入湿地的现象。为了实现观赏性更强的湿地景观带，淮北正在实施建设“湖河连通”工程，该工程也存在一定的潜在风险，一旦有一个水系存在污染，连通后将造成所有水系全部污染。此外，由于该市老城区的排水管道主要采取雨污合流的方式，而郊区农村的污水管道过窄，一旦雨势过大，形成污水倒灌入次生湿地水域，导致水域再次污染。

（三）湿地保护无法可依，缺乏有效管理协调机制

湿地是由土地、水域、植物、动物以及微生物等要素构成的完整的生态系统，由于湿地保护涉及范围广，牵涉到多项资源要素，在我国，国土、林业、农业、环保、水利、海洋、建设等部门的行政职能均涉及到湿地。从立法的角度来看，湿地保护目前还处于无法可依的状态。我国早在2001年左右就已经启动国家层面的湿地保护条例制定，十多年来《国家湿地保护条例（征求意见稿）》，已几易其稿，但至今仍无出台时间表。一些法律法规中连“湿地”一词都未出现，只能把湿地分散为“土”、“水”、“野生动物”等某一个单一要素的自然资源进行管理，而无法从保护湿地生态系统出发来进行治理。从管理机构安排来看，根据2008年中央政府对国家林业局在湿地保护方面的行政职能规定：组织、协调、指导、监督全国的湿地保护工作。这意味着，国务院明确指出国家林业局在湿地保护方面负有组织协调等职能，但并没有赋予其“统一管理”的职能权限。这种采用综合协调、多部门管理的湿地保护制度安排，决定了湿地立法会涉及到多部门的利益。各机构各自为政，缺乏明确的组织领导，责任和义务不明确，最大的弊端就是带来立法博弈的难题。由于没有形成国家层面的正式法律和行政规章，淮北市对湿地的保护管理仍然混乱不清，如D湖的实际管理机构不是该湿地所在区农水部门、环保部门和林业部门，而是辖区两个街道办事处；而N湖的实际管理机构则是该湿地所在区城建局。多头管理最终导致无人管理，一些单位和个人在经济利益的驱动下，仍开垦、围垦、随意侵占湿地。此外，由于职能牵扯不清，一些实际负责的职能部门以湿地保护的名义根本申请不到与湿地相关的国家资金，而只有与国土整治相关的项目才能争取到国家资金。

（四）湿地保护不到位，从根本上说还是思想观念和行为习惯问题

目前，我们尚未重视对沼泽、浅水区、半浅水区等湿地的保护，次生湿地更易被忽视。N湖湿地公园变成仅仅供人游玩的普通娱乐场所，而不是野生动物的栖息地，湿地公园名不副实。从地方行政官员到普通百姓，大多数人对湿地具有净化空气、调节气候、处理污水的功能的了解还是空白，更不知道野生动物需要一个清洁、安静和隐蔽的环境才能繁衍生息，而打造这样湿地保护的环境，必须尽可能减少人类活动的干扰。我们倾向于把次生湿地与荒地、废地等概念联系起来，并且立刻想到要投入资金，加以治理。不管是政府、农民还是工矿企业，都还是那个思想和行为习惯——填埋、复垦、开发和治理。长期以来，对湿地保护不是投入不足，而是投入过度，在其中搞了太多的建设，实质上是轻视保护，过度开发。一些地方领导认为次生湿地保护之后，会给农业生产和经济发展带来较大影响，造成湿地保护部门与农业等部门产生不可避免的矛盾。在没有上位法的前提下，很难做到各个部门意见统一。大量次生湿地复垦以此换取建设用地指标，可以短时期内带来很大经济效益，塌陷形成的次生湿地正不断被一些新建项目蚕食。农民要生存，城市要发展，这是把塌陷次生湿地改造成农业和建设用地的原始动力。

三、以生态文明为导向，进一步加强湿地保护的规划与建议

生态文明建设要求经济发展、城市建设要与自然生态资源的保护相协调，要保护好湿地，就必须严格按照生态文明建设的要求，以解决湿地恢复、保护与开发利用的现实问题为目标，谋划科学的湿地发展策略与路径。

（一）加快立法步伐，形成湿地保护工作有效管理机制

应从国家层面将湿地保护与利用纳入法治轨道，加快制定《湿地保护法》，并推进地方出台配套措施，从而尽快扭转我国湿地面积减少，生态功能退化的局面。对于湿地保护的立法，关键要把握三点，一是要明确受保护对象的主体、范围，特别是与湿地相关的受调整对象的范围，包括对居民生活利益和国家及地方、辖区经济利益的协调与保护。二是从湿地保护的分类出发，明确不同类型的湿地及不同管辖范围内湿地资源的所有权、使用权及管理权，以及依据不同湿地类型确定其不同的保护和利用方法和途径。三是要进一步明确湿地行政主管部门及其管理范围，林业部门应作为湿地保护的主管部门，湿地规划的制定则应由规划、土地、林业、农业、环保、水利等行政部门联合完成，由土地部门组织实施、林业、环保部门监督实施；对于保护区湿地日常管理，应由保护区管理部门行使土地管理权，依据国家法规规定管理保护区内一切土地经营活动。生态文明的区域法治保障的重要措施是通过地方性立法来予以实现，立法只是其第一步，法治机制实现还需要通过法治的实施得以落实[5]。制定和出台湿地保护的各项规章制度和操作规则，明确职责权限、管理程序和行为准则，将湿地保护与水资源的综合管理、国土及环境规划、生物多样性保护等协调一致。各级地方政府和行政管理部门应对湿地保护情况进行定期检查和动态监督。根据有关法律、法规的要求，要加大对破坏湿地生态环境等违法违规犯罪行为的执法力度和惩处力度，对于污水及废水处理不达标的企业，环保部门要责令关停并进行严肃处理。

（二）转变思想观念，改变传统治理方式

作为经验向全国推广的淮北市塌陷区治理，虽然解决了农民生产生活和城市建设用地问题，但给次生湿地带来太多的破坏，湿地所具有的生态功能远远大于传统治理产生的经济效益。改变传统复垦的观念，关键要认识到生态承载力与经济发展的关系。超过生态承载力而盲目发展，往往造成生态平衡破坏，生态系统进一步衰退，最终后果是包括人类在内的所有的物种都得不到可持续发展。次生湿地保护既简单又艰难。简单的是不需要太多投入，作为次生湿地的保护与开发，最重要的是减少人为干预，恢复湿地的自然形状，顺其自然，不加人为破坏干扰即可；难的是改变传统的思想观念和行为习惯。要改变将塌陷产生的次生湿地用复垦方式治理，提高认识湿地保护的重要作用。要改变淮北市长期形成的一些传统习惯，改变不断塌陷不断填埋的习惯。在开发次生湿地旅游项目时，一定要科学衡量该湿地生态承载力与社会经济发展是否平衡。具体来说，应在辖区内设立若干个湿地保护区，确定次生湿地面积并进行围栏防护，既不要作为农业用地治理，更不要作为建设用地治理，任由本地野生动植物物种在区域内自然生长。限制或者禁止基层政府、一些企业或者农民填埋塌陷次生湿地。经过对次生湿地保护，在考虑生态承载力的基础上，个别湿地保护区域可以作为观光游览的湿地公园，成为地方新的经济增长点。

（三）调整城市总体规划，发挥次生湿地功能作用

次生湿地保护规划要立足于全市范围的总体规划，纳入本地区经济社会发展规划当中，通盘考虑。要处理好次生湿地、城市与人三者之间关系，以及湿地保护与城市规划区的关系。由于土地价值较高，靠近城市边缘的湿地是很难保护，但可达性较强，城市规划区可以将此区域作为湿地公园的配置区域。但是，在城市远郊区，土地升值慢，可达性较弱，完全可以也应当提前规划和保留几片湿地，作为湿地自然保护区，为野生动植物留几块可以栖息、生长的地方。在保护强度上以次生湿地自然保护区优先，其目标是实现保护为主，保护效果是必须维持原生态的自然环境，尽量保持湿地内动植物物种多样性的自然生活理想状态，而人的活动应仅限于科研活动；次生湿地公园在面积及强度上弱于次生湿地自然保护区，但其保护度仍较高，可以稍加强开发利用，增加景观游赏等内容，尽量突出次生湿地相关科普教育知识，以唤起全社会对湿地的保护意识；城市湿地公园的开发度则最高，在保护的前提之下，开发利用可以多考虑公园的要素，可以偏向于城市周边人群的休闲活动需求，但其实质内容应围绕湿地特有的文化属性和湿地的教育科普内容来开展。淮北市N湖以北将处于塌陷形成大型湿地，应当严格保护起来，形成一个野生动物栖息地。在一座城市中生活着大量野生动物，将是一道独特景观，会形成“落霞与孤鹜齐飞、秋水共长天一色”的美景，也是构建生态文明、人与自然和谐相处的最好表现。

（四）加大次生湿地保护投入力度，推进河流污水治理

增加对湿地保护的资金投入，将湿地保护生物多样性经费纳入财政预算，使湿地保护工作真正落到实处。重点在湿地调查、污水治理、湿地监测、湿地研究、人员培训、执法能力与队伍建设等方面提供支持。加大对次生湿地保护科学研究的投入，特别是对淮北本地区生物多样性研究，强化湿地保护的科技支撑，切实解决湿地生物多样性保护所面临的科技问题。在增加财政投入的同时，充分运用市场机制，积极鼓励社会各类投资主体的参与，引用民间资本、捐赠和国际资金，加大湿地保护的投入力度。

加快推进“淮水北调”工程，工程完工后将有效改善生态环境，缓解用水压力。做好雨水收集和利用工作，改变工农业和居民生活的用水方式，提倡节约用水。加强湿地环境动态监测，研究河流的稀释自净能力及环境容量，抓紧治理已受污染的湖泊河流，并限期达到国家规定的标准。在工程治污的基础上，实现对生态治污的统筹考虑，在进行“湖河连通”工程之前，必须要改变源污染河流水质，改善水环境。在次生湿地滩涂区域恢复重建湿地生态系统，大量种植本地水生植物，如芦苇、菖蒲等植物有效净化水体，改善水生态环境，促进水生态系统的良性循环。

（五）讲究科学方法，增强保护与利用的实效性

如何把野生动物的栖息地保护好，确实是个大问题，需要科学的方法来实施。一是要保留一部分浅水区和滩涂区域，杂草和芦苇这些东西正是动物需要的，在这个方面我们的认识还不够，我们只认识到深水区的重要性，没有认识到这些区域的重要性；二是对于次生湿地公园所修建的环湖路不要修得离水面太近，否则，就会破坏野生动物的生存环境。湿地旅游线路的组织则是在能够避开湿地恢复的重要敏感区域的基础上减少人为旅游的影响来实现湿地的逐步恢复[6]。构建淮北市湿地资源信息数据管理系统和湿地资源监测体系，对次生湿地水质变化、地下水位、植物群落、土壤养分的变化及土壤退化的情况等进行科学监测，定期提供监测数据与监测报告。湿地是蝗虫滋生之地，要及时检测和有效控制蝗虫的滋生蔓延。通过调查、监测、评价和专家论证，科学评估湿地资源的开发利用潜力，确定每类湿地可承受的最大开发利用限度。严格依法论证、审批并监督实施湿地保护利用项目，禁止或减少外界附加的损害性开发。

[1] 刘大根.北京市湿地建设的几点认识[J].中国水土保持，2007,(9):21-22.

[2] 吴 辉,邓玉林,李春艳,等.我国湿地研究、保护与开发[J].世界林业研究，2007,(6):42-49.

[3] 张学礼.浅谈淮北市湿地保护与湿地公园建设[J].工程与建设，2010,(3):316-318.

[4] 胡育芳.淮北两湖湿地功能分析、存在问题及保护对策[J]农技服务，2009,(8):160-162.

[5] 廖 原.生态文明的区域法治保障机制——以漓江流域水体的地方立法保护为例[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2013, 7(1):96-99.

[6] 仝 桃,胡希军.恢复性设计在湿地景观恢复中的应用[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）, 2012,2(2):135-138.

Research on Wetland Protection under the Background of Ecological Civilization——A Case Study of Huaibei City

ZHOU Jing-jing, DONG Yi-li, MA Yue

(Party School of Municipal Party Committee of Huaibei, Huaibei 235000, Anhui, China)

Huaibei city possesses good fame of “ One Hundred li Long Coal City”. Because of secondary wetland formed by mining precipitation, it becomes the host to a wide range of wildlife, especially wild birds. It is of great signif i cance to improve ecological environment and construct nice homeland, but how to protect precious resource is still a critical problem when industrialization and urbanization is developing rapidly.

ecological civilization; protection of secondary wetland; reclamation of subsidence region

D616

A

1673-9272(2014)05-0016-04

2014-08-14

安徽省委党校系统2014年重点课题（编号：AHDXKT2014015）。

周婧婧（1985-），女，安徽颍上人，讲师，研究方向：行政管理。

马 跃（1961-），男，安徽淮北人，教授，研究方向：当代社会问题。

[本文编校：徐保风]