论行政决策风险的界定

夏青青

【摘 要】行政决策风险属于社会风险范畴，往往涉及到社会稳定、环境、经济等诸多方面。它关乎决策者对于法律的理解和运用，所带来有害结果的发生，以及概率等问题，而且其后果经常难以预料。

【关键词】决策；行政决策；风险防范

一、行政决策在行政法学中的性质

决策是人们或社会组织在对某一具体事物具有一定认知的基础上，针对具体问题、为实现一定的目标而做出决定或选择行动方案的活动与过程。决策必须是对未来作出预测来决定行动方案的活动。这里需要强调的是执行是决策的生命，而执行的前提是决策具有实施的内容和实施的可能性。在活动方式上，决策表现为提出问题、确定目标，调查预测、拟订方案，评估选优、确定方案，实施反馈、修正完善等过程。

行政决策是决策的一种，是国家行政机关在履行行政管理职能中一项重要的工作。从行政管理学角度看，行政决策指国家行政机关和国家工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务作出决定的过程。 自2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出依法决策、科学决策、民主决策以来，行政决策的法治化问题已经引起了很多行政法学者的关注，从行政法的角度对行政决策加以分析至关重要。首先要解决的问题是行政决策是否属于行政行为？行政行为是行政主体运用行政职权所实施的对相对人产生法律效果的行为。一个行为是否是行政行为，关键看其是否具备以下三个要素 ：（1）行政行为是行政主体所为的行为（2）行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为（3）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。从这个角度看，行政决策完全符合以上三个要素，应该属于行政行为。其实早在1992年，杨海坤教授就认识到行政决策是一种行政行为，提出行政决策应该接受行政法的调整。认为“根据行政管理活动过程不同阶段和性质（行政行为）可以分为行政决策行为、行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为和行政救济行为。”

其次要解决的问题是行政决策属于哪种性质的行政行为？杨海坤教授指出，行政决策是指行政决策是指行政机关作出重要、重大决定的行为。在我国，行政决策是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定。行政决策将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所做出的具有重要意义的决定。 可以看出，行政决策的范围十分宽广。其实广义地理解行政决策，其本身的概念外延就很大。因为任何一个行政行为的做出都包含着一项行政决定作出的过程，既包括行政处罚、行政许可等具体行政行为，也包括行政立法等抽象行政行为。因为本文旨在讨论行政决策风险的防范，所以倾向于狭义的行政决策概念。所谓狭义的行政决策，是行政机关就一个公共管理事项，提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程，仅指公共政策的制定，具体可分为行政立法决策、重大事项决策、管理规划决策等。

行政决策除了具有决策的特征，还有自身的特点：

1.行政决策主体的特殊性。与其他决策不同，行政决策的主体是各级政府及其工作部门。行政机关之外的某些国家机关和社会组织，依照宪法、法律规定或授权，具有一定的行政权后，亦可成为行政决策的主体。

2.行政决策内容的广泛性。一般决策，如企业、事业单位和社会团体的决策等，其内容主要限于各自的内部事务。而行政决策涉及的范围非常广泛，涉及国家和社会的一切公共事务，包括政治、经济、科技、文化、社会生活等各个领域的问题，决策涉及面之广，影响之大，是其它管理组织的决策无法相比的。

3.行政决策的权威性。行政决策的主体是各級政府及其工作部门，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定的，以国家权力为后盾，体现的是国家的意志和国家的利益，其强制力和约束力比其他决策要强得多。决策一旦制定，对一定的行政区域内的相关组织与人员即具有规范、约束作用。

4、行政决策的公共性和非赢利性。政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行公共政策，这就决定了行政决策利益上的公共性，其他决策会以赢利为主要目标，如企业决策。但行政决策不同，行政决策的公共性决定了它以追求公共利益的最大化为目标。当然，非赢利性并不是说行政决策无须考虑经济效益，而是在经济效益与社会效益之间作权衡时，要始终把社会效益摆在首位。上述特点决定了行政决策必须遵循事物的客观规律，使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达，从而使得行政决策具有最大可能的科学性、合理性，尽可能给国家、社会、行政相对人带来益处和尽可能避免或减少损失。

二、行政决策风险的内涵

风险概念是在16、17世纪由早期西方探险家们首先使用并发展起来的，原指在危险的水域中航行。由此可见，“风险”一开始就带有空间的含义。后来，当“风险”被运用于商业和贸易中时，它与时间的联系变得更紧密起来。我国汉语词典中“风险”指可能发生的危险。

“风险”一词源于英语的risk，根据《韦伯新世界美式英语大辞典》的解释，风险是指受到伤害、危害和损失的可能性。涉及到保险行业，风险主要有以下几种含义：一是损失的可能性，二是指发生损失的概率，三是保险公司可能损失的数量，四是政策所覆盖的损失类型。《辞海》对风险的解释是“喻指可能发生的危险和灾祸。在经济生活中特指投资或利润可能收不回来”。风险这个词原是大都用在科学和经济学中的专用术语用来表达不愿发生却发生了的事件的可数的可能性或者概率，这种可能性和概率是可以测量的。风险与行为过程中不确定性是相互联系的，比如“投资风险”，因为不确定性的存在，投资结果可以是收益也可能是亏损。风险是指发生损失的可能性，本身就意味着人们对于问题的认识，意味着对于潜在损失或伤害的认识。如果说不确定性的存在可以使行为有不同的选择路径，不同路径意味着不同的风险，那么选择不同的路径所依据的对于不确定性的认识和把握就成为防范风险的关键。

决策风险是指在决策活动中，由于主、客体等多种不确定因素的存在，而导致决策活动不能达到预期目的的可能性及其后果。尤其是当今世界，领导工作中的不确定性因素愈加彰显，随机性和模糊性要素日渐增多，大大增加了决策难度，决策风险无处不在。行政决策当然不可避免，其中必然充斥着风险。对于行政决策风险的防范就显得尤为重要。

德国著名社会学家乌尔里希？贝克面对当今世界现状以及人类文明面临的困境提出了风险社会的概念，他将当今时代定义为“文明风险全球化”的时代，指出全球化时代是一个新的风险和危机层出不穷并不断加剧的时代，所有困扰各国人民的重大问题，都正在转化为威胁全人类安全和生存的危险。 当前中国已经步入风险社会，这一点可以说是当前中国突发事件频繁发生的深层次原因。从当前中国社会的总体形势看，整体平稳的同时存在着严重的社会风险。社会风险的累积对中国社会稳定和社会秩序构成了潜在的、相当大的威胁，从而也对构建社会主义和谐社会形成了严峻的挑战。要构建社会主义和谐社会，推进中国社会主义现代化事业不断向前发展，就必须要控制和化解社会风险，降低突发事件发生的可能性。

行政决策风险显然属于社会风险范畴。依据风险社会理论，当代社会风险是由人的行动和决定造成的，而不是由外在因素强加的，人的任何一种行动和决定都可能制造风险，各种风险其实是与文明进程和不断发展的现代化紧密相连的。风险的控制要通过创设各种社会机构来实现，依赖社会风险控制结构控制这种结构性风险。行政决策风险包括客观决策失误风险和主观决策失误风险。客观决策失误风险是指因为决策时无法预料的外部环境或内部条件的变化、或考虑不周、或方法不当等原因引起的风险；主观决策失误风险则是指决策人在决策时明知该项业务风险较大，而又受到自身利益的驱动或人情关系诱导而盲目冒险所形成的风险。由于行政决策在社会、经济生活中的特殊地位，使其决策管理显得尤为重要。涉及到国民经济的方方面面，渗透到社会生活的各个环节。一些重大项目行政决策的正确与否，不仅影响到该项工作的成败，而且对国民经济运行、人民生活和社会的安定都有着很大的影响。因此，在行政决策中，决策者必须高度重视决策风险的防范工作。

传统意义的风险或者指自然事件中不可预料的灾难，比如地震、海啸等，或者如投资风险一样是人为地追求利润而带来的不利后果。而行政决策风险与自然的灾难无关，仅是一种社会风险，是因人为的决策活动而带来的一种出乎希望的不利后果。行政决策风险往往涉及到社会稳定、环境、经济等诸多方面。它关乎决策者对于法律的理解和运用，所带来有害结果的发生，以及概率等问题，而且其后果经常难以预料。就关于环境行政决策而言，有环境影响评价的审批和环保验收，有排污许可、危险废物越境转移许可、医疗废物经营许可证审批、进入国家级自然保护区核心区审批、危险废物经营许可证核发等诸多项目。依据分别来自于不同的法律以及行政法规和地方性法规的规定，极其容易造成环境行政决策的风险产生。行政决策风险可以从两个方面来理解，一方面是行政决策对国家、社会及其公众带来损失的风险，这方面的影响较大，一次行政决策不当可能带来的危害和损失巨大，比如一些重大事件的处置不当导致政府公信力的降低，比如一些大型工程的环境影响评价未能认真实施而盲目许可，结果引发周围居民强烈抵抗，于是政府部门不得不撤销许可，重新评价，这就使得行政许可的公定力受到冲击，。一方面是对于行政决策者而言，行政决策行为经常面临着法律和政治上的风险，由于决策不当决策者同样面临着相应法律责任的承担，也会影响到决策者的个人前途。

现代风险是一个多维度的社会现象，涉及社会、经济、心理和管理诸多问题，但它孕育着希望、愉悦，是社会进步不可或缺的一种动力，正是风险其后果不确定性的状态，才会成为人们关注的焦点。在面对经济、社会发展稍纵即逝机会时，行政决策须直面风险，善于对风险的治理，才能掌控规律化险为夷，把风险转化成创新发展的新契机，减少负效应。

如果行政决策不能够够科学合理，在制度导向上发生偏差，其结果往往就会“失之毫厘，谬以千里。行政决策风险既受制立法及制度缺陷，也与意识及执行力有关。相反，缺乏风险意识，对行政决策风险不去把握，不去掌控，则必然暴露风险，导致危机。

2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》要求健全行政决策机制，完善行政决策程序，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度，以建立健全科学民主决策机制。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出要完善行政决策风险评估机制。2014年党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。不难看出，对于行政决策风险防范研究的重要意义。

三、行政决策风险的特征与评定

若从决策的实质及事物发展的辩证过程来看，任何决策都会在制定和实施过程中，出现各种不可控因素，即任何决策都是风险性决策，区别在于它们的风险程度不同而已。政府决策是诸多决策形式中的一种，由于行政活动的主体和客体都与人有着密切的联系。因之整个行政活动便成为一个极其复杂的动态的过程，也正是由于行政活动的复杂性和多变性状况，使得政府决策的风险具有其独特的性质。

政府决策是行政活动的一个组成部分，涉及政治、经济、文化、体育、卫生等内容；政府决策在任何时候都会有风险，而且这种风险还具有不易消除的特性。政府决策风险的持久性是其特征之一。政府决策的风险具有突发性，这就决定政府决策具有随机性，这是其二。现代社会是风险社会，风险社会的特征之一就是风险的普遍性，政府决策风险有不例外，这是其三。虽然说政府决策过程中的风险是不可避免的，但是这并不意味着不能解决这些风险问题，政府决策的可靠性这是其特征之四。

德国社会学家乌尔里希？贝克认为风险是以一项决策（进而一个决策者）为预设的，而在决策者和决策的被实施者之间存在着明显的不对称；这种不对称体现了风险与权力的关系，亦即风险与不平等的关系， 因此，对于决策风险的评定有必要讨论风险（社会）和社会正义之间关系。而在工业社会中出现一种新型的冲突，即关于风险和灾难的被污染的分配的冲突。它带来了这样的问题，一方面要寻找处理当下的矛盾，要求人们在对待“社会正义时至少可能放慢进入全球风险社会的脚步”；一方面它还涉及到代際正义的问题，比如说环境正义的问题。

有学者指出与传统社会相比风险社会的风险有一些特别之处，其中风险的人为性与社会性和风险的有限可控性值得关注。这对于决策的风险评定有着非常重要的意义。风险社会中的风险则源于人类自己，是科技进步与社会发展的负作用和负面后果。这就增加了对于风险认识的难度与复杂性，要求决策者必须清醒地认识到人类社会和科学发展的不确定性。同时，从总体的、历史的角度看，当代社会风险的发生是必然的，人类不可能彻底避免和根除风险。但是就具体的、特定的风险而言，人类通过自己的智慧与顽强，有能力将风险降到最低。

社会风险指社会领域中可能导致社会冲突和社会不稳定的各种可能性因素，是社会危机爆发的可能性。经济风险是指一系列与经济环境和经济发展有关的不确定性。环境风险是指一系列外界因素可能导致严重破坏环境的可能性。也有学者将社会风险、经济风险、环境风险以及政治风险合在一起统称为社会风险，但是鉴于决策风险分析的需要，我们主张将它们分开理解。

在行政决策中社会风险、经济风险和环境风险的评定或评估，就是政策影响评估，主要是对涉及居民重大利益的决策及其建设项目，采取多种形式征求群众意见，提高决策的科学性和可行性，降低不必要的政策执行成本，提前预防可能发生的大量矛盾纠纷。实质上是一种“倒逼逻辑”，推动政府与公民的互动，实现经济社会的有序良性发展。