全球稀缺资源贸易限制措施及其影响

陈文敬(研究员) 赵玉敏(研究员)

贸 易壁垒或曰贸易限制措施有多种形式，主要涉及进口和出口两个领域，但长期以来在多边贸易体系推动的贸易自由化进程中，消除进口市场壁垒、促进要素跨境流动成为人们关注的重点，对出口限制措施及其影响的重视程度则相对较低。然而，随着经济全球化的深入发展，资源消耗速度加快，资源的稀缺性日益凸显，国际竞争的热点逐渐从制成品蔓延到原材料，摩擦的焦点由限制进口、保护国内市场扩展到限制出口、保护稀缺资源和环境，争议的触发点由边境措施延伸到“边境背后”的措施。近年来中国多种稀缺资源出口政策措施接连遭到美、欧、日等国家指控并上诉到世界贸易组织就是例证。因此，考察和借鉴世界主要资源性产品出口国的贸易政策实践，将有助于中国制定合规的出口贸易管理制度和实施措施，创造更好的国际贸易环境，进一步拓展国际市场空间。

一、与资源有关的几个基本概念及特征

谈到资源，涉及几个相关的名词概念，如自然资源、稀缺资源、可耗竭资源和战略资源等。搞清楚这几个概念，对于深入了解目前世界主要资源输出国实施的贸易政策和限制措施的目的和理由，以及所采取的方式和方法，将不无裨益。

自然资源(natural resources):根据世界贸易组织(WTO)的研究，把自然资源定义为:大量存在于自然环境中，无需加工或经过最小加工后，在生产和消费中具有稀缺性和经济用途的物质。另外还有一种解释，即自然资源必须是稀缺的、经济有用的，在市场上有正的价格，可以作为生产投入品，也可以供消费者直接使用。自然资源具有十分鲜明的特征，如地理分布的不均衡性、稀缺性、可耗竭性、外部性、市场价格波动性以及一些国家对自然资源的高度依赖性等。由此可见，在上述几个有关资源的词汇中自然资源是一个含义最为广泛的大概念，其余则均在前者基础上形成动态的相对性的概念，以体现其在生产和消费中的重要性，并在一国的贸易政策和措施上得到反映。

稀缺资源 (scarce resources/rare resources):稀缺资源源于资源的稀缺性，从经济学角度讲，是由总供给与总需求所决定的。首先，地球上不可再生资源越来越少，或再生速度不能满足人类需求，致使此类资源变成绝对稀缺资源。其次，虽然总供给能够满足总需求，但由于资源分布不均衡，导致局部供给不足，从而形成了相对稀缺。无论是资源的绝对稀缺还是相对稀缺，都会对生产和消费造成不利影响，进而使资源禀赋不同的国家在配置全球资源、追求自身利益和福利最大化的过程中产生经济贸易摩擦甚至政治冲突。历史上“剑与火”的掠夺，以及当代局部战争的爆发、地区局势紧张，无不与寻求资源尤其是稀缺资源有关。

可耗竭资源 (exhaustible resources):自然资源在经济学中一般分为不可再生和可再生两大类。不可再生资源是指每使用一个数量单位就减少一个数量单位，不可能再使此种资源得到恢复或增加，如化石类矿藏。这种资源通常也称之为可耗竭性资源。可再生资源是相对于不可再生资源而言，系指那些可自动或通过人为干预，可以获得再生和更新的资源，如树木和鱼类。但是，即便属可再生资源，如果过度开发和使用，也会走向枯竭，对整个地球的生态演化环境和人类生存形成巨大威胁。

战略性资源 (strategic resources):所谓战略性资源关键在“战略”二字，它体现了一国阶段性或长期性经济或政治诉求，包括其战略定位、实现目标的路径和方法。因此，从阶段性看，战略性资源是根据国家发展需要有一定选择范围的，而不是广义上的自然资源，也不是一般意义上的稀缺资源。比如，在中国金属业内，稀土、钨、锡、锑向来被称为“四大战略资源”，其中拥有磁、光、电等性能的稀土被视为“工业维生素”，还有钼、钛、铟等矿产资源因其重要用途和价值，也被列为战略资源。又如在德国，2011 年德国可持续发展委员会建议德国政府调整原材料政策，建立金、银、铜、铟、镓、钴等具有战略意义的原材料完全回收和再利用系统，理由是目前全球范围内无节制地使用战略性资源，不仅危及人类生活基础，还危及像德国这样的高科技、工业化国家的可持续发展。从长期来看，资源的有限性与需求扩张的无限性是一个恒久的矛盾，因此各种资源在实现人类与环境永续和谐发展方面均具有重要战略意义。

二、出口限制措施的种类及特点

出口限制措施的种类很多，包括出口税、数量限制(配额)、指令性最低出口价格和出口禁止等。只要那些措施能够影响出口数量、出口价格以及严厉的出口许可要求等，均被认为是出口限制的方式。目前在国际范围，如WTO 尚无关于报告出口限制的正规机制，因此，有关出口限制的情况只能通过不同渠道来了解，且因国家和地区不同而各异。

出口税(export tax)，是各国最常使用的一种出口限制方式。出口税可以采取从价(按货值的百分比)方法征收，也可以采取从量(按货物每单位或重量)方法征收。有时，政府也会规定，出口商必须按其发运的每吨矿产品支付一个最小金额的出口税。政府征收该税的理论基础主要是为了创造收益，其次是保护自然资源。

就WTO 秉承的自由贸易原则而言，各成员本可以作出约束和降低出口税的承诺，然而事实上绝大部分成员并没有这样做，目前只有几个新近加入的经济体(如中国、蒙古、沙特阿拉伯和乌克兰等)在入世谈判中被要求作出了约束承诺。其中，中国开列了84 种实施出口税的产品清单，并确定了最高税率水平。也就是说，按照入世承诺，除此之外的产品中国都不能征收出口税，也不能突破清单内产品税率上限。

出口附加税(export surtax/export surcharge)，是货物离开关境时在正常出口税率基础上附加征收的税负。此类税可以作为累进税制的一部分，也可根据价格走势确定，因此是一个临时性的措施。例如，当一种商品的世界市场价格超过每吨1800 美元时，就对该出口商品征收每吨10 美元的附加费。

出口财政税(fiscal tax on exports/export royalty)，是一种不在边境支付的税负，该税只适用于拟出口的商品，抑或对这些出口商品要实行差别待遇。例如，政府对某些商品征收的销售税高于其在国内市场销售时所征收的销售税，高出部分就属于出口财政税。这一方面可作为政府增加财政收入来源，另一方面也以将其作为限制出口的有效工具。各国的实践表明，是否征收出口财政税，征收多少，完全取决于政府的多种考量，包括经济、政治、环境等需要。

出口退税(VAT tax rebate/reduction/withdrawal)，是一种不太明显的出口限制措施。目前，大部分实行增值税制度的国家均对出口商品实施增值税退税政策。如果某一国家出口商从其贸易产品得到了全部退税(一些既定产品除外)，那么，这些产品的竞争力就会得到维持甚至提高，出口量也会增加;如果拒绝全部或部分增值税返还，出口产品与国内市场销售相比将丧失优势，生产商就会选择将更多产品供应国内市场，并出口产业链中的下游或上游产品，以避免因出口非退税或低退税产品而处于极其不利的竞争地位。

出口配额(export quota)，是指一国政府为了维护本国利益或根据政府间贸易协定，在一定时期内对其出口产品总量实施的一种限制措施。出口配额一般分为两种，即自动出口配额 (voluntary export quotas)和主动出口配额。其中，自动出口配额通常是在进口国的要求或压力下出口国家不得已而采取的限制措施，如进口国与出口国通过签订“自限协议”，规定某一时期内某种商品不得超出既定的出口总量，以达到限制进口的目的，所以，这种所谓的自动配额又称为被动配额，实际上它是进口配额的变种。

主动配额，是出口国家根据境内外市场情况和本国发展战略需要，自主对部分出口商品进行数量控制的措施。实行主动配额管理的商品通常包括:在国际市场或某一市场上占主导地位的重要出口商品，国外易进行市场干扰调查、有反倾销投诉迹象以及已经立案进行反倾销调查的商品。

出口许可要求 (export licensing requirement)，是出口限制措施中经常使用的一种形式，主要是管理和调整哪些出口商可以将哪些产品销往国外，只有列入官方公布的出口许可证管理货物目录清单之中的商品才允许出口。凡实行出口许可证管理的货物(规定免领的除外)，对外贸易经营者须在出口前按规定向指定的发证机构申领出口许可证。配额商品均实行出口许可证管理，出口企业在取得配额后再申请出口许可证，经授权的各级签证机关依据批准的配额及有关规定签发出口许可证，海关凭出口许可证接受申报和验放。实行出口许可证管理制度，除了经济因素外也有非经济的原因，如国家安全、保护健康、保护环境、道德、宗教、知识产权或遵守国际义务等，有的是基于特定目的，或指向特定出口目的地。在许可要求尤为严厉的情况下，程序是复杂的、高成本的，出口商获得许可数量很少，许可要求会影响出口数量。

出口禁止(export prohibition/export ban)，是出口限制措施中最严厉的一种，即在某一时期内不允许某种商品出口。实行出口禁止的商品一般都是国内紧缺的原材料或初级产品，如许多国家禁止本国废旧金属出口，或禁止战略物资及与军事有关的先进技术设备和技术资料出口。例如，美国在《2013 财年国防授权法》中规定，继续对先进计算机、有关空间技术和设备等进行严格管制，禁止对中国出口、再出口或转移《出口管制条例》中涉及的卫星及相关产品的出口。还有一种制裁或报复性的措施是出口禁运 (export embargo)，其政治因素突出，指向性非常明确，主要针对特定的国家和地区，如冷战时期的“巴黎统筹委员会”(Coordinating Committee for Export Control)为限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高技术，把军事武器装备、尖端技术产品和稀有物资等三大类上万种产品列入禁运清单。

其他影响出口的措施。从全球限制出口的现状来看，世界各国家和地区采取的具体做法还有许多且不尽相同，如最低出口价格、出口参考价格、双重定价、限定出口通关点、合格出口商名单、国内市场义务、人工开采等。这些措施虽然没有引起人们的特别关注，甚至有时政府也未予以说明，但在理论上或事实上影响着货物的出口水平和方向。例如，印度尼西亚实施的国内市场义务措施(domestic market obligation)，要求煤炭和其他矿物产品的生产者必须将按其年产量的不一定比例配给国内市场，即便是与外国签订了共享协议，也要确保满足国内人民的需求。又如，当一个加工公司被要求拥有用于其加工品的矿藏时，或已被授予人工采权的公司意图将开采的产品用于自己的国内加工而并非贸易的话，人工开采是政府对准入人力开采企业的支持，也是一种控制商品价格和市场供应的手段。当人工开采特许权增加(占生产份额)，出口就可能下降，从而影响国际市场的供应和价格水平。

三、全球稀缺资源的分布及主要用途

为了便于研究分析，我们选择了一些战略性稀缺金属和矿产品，因为它们有许多共同的特点，而这些特点又决定了它们的影响力。目前全球发现的这些可开发的矿藏一般位于一个或几个地理区域，这就意味着其潜在的开采和出口是集中在少数几个国家。从大部分原材料来看，前三大生产国占世界总产量的1/2，有些原材料几近全球的总产量来自于前三大矿产地区。例如，前三大生产国生产的稀土占全球产量的99.7%，钒土占98%，锑95%，铂93%。镓和锗的全球产量则完全是由2 个或3 个国家提供的。而银和镍属于例外，前三大生产国的产量仅占全球的44%和47%。在某些情况下，生产集中的程度竟达到了全球过半的产量是由单独一个国家提供的，如中国的稀土、锑、钨、铟、硅、镓和锗，南非的铂，以及澳大利亚的钽。生产的高度集中反过来又导致一些国家对进口的依赖，由于他们需要消费这些原材料或用其生产最终产品。同时也表明，生产这些原材料的国家会影响世界市场的价格和数量。

虽然有些战略性金属矿产地非常集中，但这并不意味着未来的生产将受到同样的地理局限。为了确定未来生产的可能性，必须对储备基地进行考证，包括所有已探明金属矿，无论它们是否实际上还在开采，还包括那些根据当前技术、价格和生产战略开采起来并不经济的矿藏。

在有些情况下，最重要的矿藏资源国家目前还不是最大的生产国，如玻利维亚的锂、美国的钛、波兰的银等。这是由于在当前价格和技术条件下进行开采并不经济，或没有足够的投资去开发，并使其能够有效地供应市场。

表1 部分稀缺金属矿产品前三大生产国

表2 部分稀缺金属矿的前三大藏储地

上述金属和矿产品主要是作为高技术部门或战略部门的投入品，虽然常常只需用很小的数量，但对开发尖端技术产品的重要性却与日俱增，包括创新环境技术、提高能源效率、减少温室气体排放等方面发挥着至关重要的作用。例如，用氢气作燃料的汽车需要铂作催化剂，电混车需要锂电池，而铼超级合金则是生产现代航空器不可或缺的材料。欧盟委员会强调，如果没有这些金属，欧盟将不能朝着可持续发展和生产环境友好产品方向转移。

有许多金属用于半导体领域。目前，中国台湾、韩国、美国和日本主导着半导体产业，而且是半导体产业的技术提供者，整个电子价值链已成为拉动经济增长的主要动力。2004 年，半导体市场为2130亿美元，同时该产业也成为一个促成以下结果的因素，即创造了12000 亿美元的电子生意和50000亿美元的服务，占当年全球GDP近10%。半导体产业也是一个高增长的产业，过去20 年间平均年增长率达到13%。

还有许多特殊材料的合金，具有明显耐磨、耐热特点，则成为汽车和飞机工业的必需品。因此，所有拥有较大汽车工业或航空器工业的国家，如美国、巴西、中国、欧盟、印度、日本和韩国等，都是某些金属的使用者。

锂是战略性原料的一种，现已成为混合动力车的重要材料。锂材料被用于电池，尤其是可充电的电池。一些大汽车公司正在发展混合动力车的锂电池。充电锂电池的需求在不断增长，它们用于无线工具、便携式电脑和电话、摄像机等。而非充电电池则用于计算器、照相机、计算机、电子游戏机和手表等。

四、稀缺资源主要出口国贸易限制政策与实施

政策的变化导致了市场的不确定性。政府年复一年地调整其政策是家常便饭之事，甚至在有些情况下，很短时间内政策就会发生多次变化。例如印度，一项措施在2010 年就变化了5 次，目的是通过对非用于国内消费的铁矿石按里程收取运费，以限制其出口。

2009 年，俄罗斯、中国、越南和津巴布韦等，均采取行动取消或放松了现有限制措施。2010 年，阿根廷、印度、中国、毛里求斯、菲律宾和津巴布韦等国，或取消、放宽限制，或制定了新的措施，或使现有限制措施变得更加严厉。其中，中国取消了1 项和放宽了8 项限制措施，越南放宽了一项限制措施。从产品来看，铜、铁、钢是主要产品类别，连同锡、镁、钼和锌等金属一起，2010 年呈现出限制性出口措施强化的状况，尽管只有少数几个国家的限制措施有所改变。然而，这并非是一个各部门领域普遍出现的趋向，就其他种类的矿产品和金属产品而言，2010 年所启用的措施总数就没有发生变化，甚至实际上还减少了。也就是说，情况是非常复杂的，许多国家在他们的出口法规中都使用了一种以上的限制措施，比如在2009 至2010 年期间，印度最为广泛地使用了5 种不同措施，另外还有12个国家使用了2 ～3 项限制措施。

表3 部分稀缺金属矿产品的主要用途

表4 2009—2010 年限制性措施的变化

近来经合组织曾对93 个区域贸易协定(RTAs)的出口限制条例进行研究，发现它们使用一些限制措施的规则是相当一致。在93个RTAs 中，只有18 个完全没有强调出口限制。数量限制和出口税为大量的RTAs 所使用，条件要求通常比WTO/GATT 的规则更苛刻。有些RTAs 允许现已生效的限制措施存在，但不允许制定新的限制措施，也不允许提高现有出口税水平。

从启用限制性措施的动机看，许多政府制定出口限制政策的理由各种各样。但是，政府网站上通常不提供此类信息。为了解政府使用出口限制措施的动机和缘由，只有从各渠道收集这方面的相关信息，包括WTO 贸易政策审议报告、贸易争端案例以及有关研究资料。

实际情况表明，政策制定者们启用出口限制措施是为了实现一系列社会、经济和政治目标，包括环境保护、促进下游产业、收益最大化、用于未来的资源储备等。因此，出口限制措施有时会在某些部门中实施，虽然这些部门的全球资源储量足以适应市场需求，但就采取限制措施的具体国家而言，其资源储量是不能满足需求的。

环境保护是在出口限制政策目标中最为频繁使用的措施。开采过程或加工过程可能是高能耗的，也可能是污染的。在某些情况下，对相关产品征收出口税的目的是使维持这些开采设备或加工设备很少获利，进而减少生产。

政策制定者们实施出口限制措施的另一个考虑是为了促进下游加工产业发展。这种考虑尤其会发生在当外部需求推高原材料价格，而该价格对国内下游产业来说也许是太高了的时期。在加工产品创造的附加值高于生产这些产品所使用的原材料的附加值时，政策制定者们也会经常启用出口限制措施。

表5 2010 年部分国家工矿产品出口限制概况

表6 采取限制出口措施的理由及国家

保护自然资源和促进国内加工增值，似乎更多的是制定半加工产品出口规则的动机，而控制非法出口的措施则尤其指向未加工原材料的出口。针对相同的产品，许多国家在其采取限制行动时所给出的理由也是不同的。

典型的出口税和财政性税收政策措施，目的是创造政府收入，同时也是保护自然资源或促进、保护在国内进一步加工增值的理由。许可要求具有广泛的目标定位，控制非法出口行为、促进或保护进一步加工增值。

自20 世纪90 年代后期以来，有的国家在一年之内就对10 多种稀缺金属和矿产品实行了数量限制，而且出口税率从3%到30%不等。有些出口税则为混合税，即从价税连同数量要求合并征收。例如，从乌克兰出口的钨废碎料要征收30%的出口税，而且每千克不得少于10 欧元。

在某些情况下，非自动出口许可也被使用。虽然非自动出口许可本身不是一种限制，如果这些许可是以一种严厉的或不透明的方式进行的，出口数量就会受到影响。除出口税和限制措施外，还有多类立法对采矿业构成重大影响，包括采矿、探矿和勘查许可，生产配额和税收，以及复杂的开采权问题等。例如南非钯族金属矿的开采，并非通过出口限制和税收措施进行管理，而是通过其他立法机制进行管理。

目前，南非有三个主要法规涉及钯采矿产业:《2002 年矿产和石油资源开发法》及此后的《2007年矿产和石油资源开发修改法案》、《矿产和石油资源特许权法案》和《2005 年贵金属法》。《矿产和石油资源开发法》围绕《采矿宪章》，制定出南非关于管理开采权的申请和转让的规则，其中包括一些法定条例，涉及“非法经济授权”和提高历史上就处于劣势的南非采矿业的参与度等行为。《矿产和石油资源特许权法案》将特许权引入到钯族金属的生产以及其他商品。针对一个特定的公司，特许权费率是用一个公式根据利息和税前收入计算而成的。关于冶炼钯的特许权费率大概在2.7%左右。《2005 年贵金属法》在贵金属的开发、本地受益(溶解、冶炼等)和销售等方面均作出了若干规定。冶炼和出口贵金属需要获得许可。出口任何未经加工或半加工的贵金属，需要得到相关部长的书面批准。

总之，尽管南非对钯族金属出口没有开征特别出口税或实行数量限制，但许多法律规定仍可被视为是对出口的限制。

在一些国家，对金属“废品和废料”实施了大量的数量限制措施，或征收高额出口税。其中，部分原因也许是很难证明“废品和废料”的纯度或其原产地。有位工业专家曾指出，许多案例表明，一些金属的出口一直是以“废品和废料”名义进行申报的，实际上它们近乎精炼品，可归类为粉末或未加工金属，其目的是为了逃避进口税，或规避许可问题。俄罗斯一位官员也曾道出个中原因，由于难以确定这些金属“废品和废料”的原产地，所以采取这些数量限制和出口税措施是为了“避免个人拉关系”和将这些金属制成其他物品。

五、结论

出口限制被用于取得社会目标，如保护环境。与促进下游产业发展不同，这些目标可以理解为是对市场缺失的一个回应。然而，问题在于出口限制是否是取得这些目标最有效的工具。因为出口限制对出口量具有直接的影响，所以原则上讲，此类措施的有效性要看减少出口是否实际导致了生产的减少。就此而言，规范生产本身而不是贸易，则是取得这些社会目标的一个替代选择。例如，智利为了应对资源枯竭问题，对矿业经营者收入征收开采税，以取代对出口限制措施的依赖。在此领域可能会有进一步工作，包括建立一个政策措施的等级制度，以便更好地了解哪一种措施能够最有效地实现政策目标。

如果一个国家实施了出口限制，就可能导致其他出口国也会采取类似措施，转移进口来源。这对战略性原材料来说是非常重要的，因为几个主要生产国占据了世界大部分出口市场，所以这些国家间的相互依存将影响其限制措施在实现政策目标时的效率。例如，印度对铬实施出口限制，就对另一个铬生产国南非的政策产生了影响。

出口限制对一些稀缺资源金属和矿产的影响之所以会加剧，是因为在许多情况下生产国对供给实行了“准垄断”。由于一些金属和矿物是生产高技术产品的基本材料，中期内又不易被替代，所以某些进口国家的产业部门对未来能否获得可持续的价格十分关注。这也是贸易摩擦时有发生的重要原因。