迎接国际贸易与投资新规则的机遇与挑战

盛 斌 博士、长江学者特聘教授

党 的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“构建开放型经济新体制”作为新时期经济工作的一项重要任务，指出要适应经济全球化新形势，“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”。其中，“建立中国上海自由贸易试验区”、“加快同有关国家和地区商签投资协定”和“形成面向全球的高标准自由贸易区网络”成为深化全方位对外开放的关键举措。面对进展凸显与竞争激烈的下一代国际贸易与投资新规则，中国应充分利用上述举措迎接全球经济治理新的机遇与挑战。

一、国际贸易与投资的新格局与趋势

在过去十多年中，全球价值链(global value chain)的兴起与发展对国际生产体系、商业业态与贸易投资格局产生了深刻的影响，成为重新塑造世界经济格局的重要因素与趋势之一。随着生产与服务的日渐复杂化、多样化、专业化，制造与服务被不断细分为不同工序与任务，而国际运输、通讯、信息的技术进步和成本降低以及各国对贸易壁垒的削减使跨国公司可以更自由便捷地根据各国和地区要素禀赋与价格的差异进行全球配置，全球价值链由此产生，而不同企业的不同产品的价值链相互交织在一起又进一步形成了全球生产网络。

从企业层面看，全球价值链表现为在生产组织选择方式上的日益外包化(outsourcing)和在空间选择上的日益离岸化(off-shoring)。跨国公司将根据成本与效率的比较决定是由自己生产还是交由其他公司来生产(即外包)，以及是在国内(即在岸)生产还是在国外(即离岸)生产。由此，作为领先企业的跨国公司的国际生产包括两种形式:一是离岸外包，即将部分生产与服务环节通过“非股权形式”(NEM，包括合同制造、服务外包、特许经营、许可经营、管理合同等)交由外国合同企业或供应商提供，而它们又会与领先企业之间形成关联程度不同的伙伴关系，如俘获型、关联型、模块型;二是外商直接投资(FDI)一体化生产，即领先企业通过水平型或垂直型FDI 在海外建立分支或附属机构进行股权管理经营。目前，全球离岸外包的总金额已经超过了FDI流量。

从国家层面看，全球价值链表现为生产制造、服务、贸易与投资日益融合为“一体化综合体”。其中，伴随着制程分割与切片化，国际生产呈现出分散化(由发达国家向其他国家扩散)和聚集化(生产在地理上集聚于部分国家乃至地区)的双重趋势。服务业(特别是生产性服务)在全球价值链中的作用日益重要，发挥着总部管理、协调运营与联系价值链不同环节的功能。同时，由于离岸外包与FDI 的发展，国际贸易中中间产品与服务贸易增长迅猛，由于跨国生产的垂直专业化特征，相当多的具有中间品属性的货物与服务在进出口统计中被重复计算，使各国开始更加关注“附加值贸易”(value-added trade)的概念，即在贸易额中去掉从外国进口的价值部分而真正由本国创造的国内增加值。最后，跨国公司通过FDI 实现各自的全球战略与动机(主要包括市场寻求型、要素寻求型和资产寻求型)，东道国政府也纷纷通过政策改革与提供商业便利吸引FDI，国际投资有力地促进了公司内贸易和服务贸易(尤其是商业存在模式)的增长。

综上，进入21 世纪后全球生产、贸易与投资体系已经逐步实现由传统模式向新型模式的转变。在生产形式上，传统模式是国内生产、全球销售，而新型模式则是国际生产、全球销售;在专业化分工形式上，传统模式是不同国家的产业分工，而新型模式是不同国家的产品内或价值链内分工(即工序与任务分工);在贸易形式上，传统模式表现为产业间贸易或产业内贸易，而新型模式则主要表现为产品内贸易;在投资形式上，传统模式主要为水平一体化FDI(对生产最终产品的投资)，而新型模式主要为垂直一体化FDI(对生产中间品的投资);在贸易与投资的关系上，传统模式表现为两者的替代关系，而在新型模式中两者为互补关系;在国家分工关系上，传统模式使发达国家与发展中国家形成中心—外围关系，而在新型模式中两者则日渐相互依存与融合。

当前，在全球价值链与国际生产网络的演进背景下，国际贸易与投资呈现出以下显著的格局与特点:第一，中间产品和服务贸易约占全球贸易总额的60%，其增长率远超过了贸易总额的增长;第二，发达国家 (特别是欧盟和美国)的生产高度依赖全球价值链，越来越多的发展中经济体(包括中国)正在参与融入全球价值链;第三，跨国公司在全球价值链中发挥着主导性作用，全球贸易中的约80%与跨国公司的国际生产网络有关;第四，全球价值链集中体现在“区域性”价值链贸易中，从中间品的需求与供给关联看，美、德、日、中分别是北美、欧洲和东亚地区的网络核心国;第五，全球价值链生产与服务的复杂程度在不同的行业与部门间存在很大的差异，先进高端制造业更依赖于全球价值链;第六，服务在全球价值链和附加值贸易中占有越来越重要的地位(特别是对发达国家)，其创造的增加值在全球出口增加值中所占比重接近50%;第七，开放型小国对全球价值链的依赖程度大大高于大国，后者的出口贸易相对更少依赖从外国进口投入品;第八，不同发展水平的国家对全球价值链的依赖程度也不同，出口品生产中使用的外国中间品比例与人均GDP 呈倒U 型关系，而出口品生产中提供给外国使用的中间品比例与人均GDP 呈U型关系;第九，多数经济体实现了价值链向上游环节(如自然资源、研发、设计、品牌)的扩展，少数经济体实现了向下游(如销售、物流等)的扩展;第十，东亚地区的区域生产网络与价值链贸易最为活跃且不断深化，中国在该地区扮演着越来越重要的角色。

进入21 世纪后全球生产、贸易与投资体系已经逐步实现由传统模式向新型模式的转变。在生产形式上，传统模式是国内生产、全球销售，而新型模式则是国际生产、全球销售;在专业化分工形式上，传统模式是不同国家的产业分工，而新型模式是不同国家的产品内或价值链内分工(即工序与任务分工);在贸易形式上，传统模式表现为产业间贸易或产业内贸易，而新型模式则主要表现为产品内贸易;在投资形式上，传统模式主要为水平一体化FDI(对生产最终产品的投资)，而新型模式主要为垂直一体化FDI(对生产中间品的投资);在贸易与投资的关系上，传统模式表现为两者的替代关系，而在新型模式中两者为互补关系;在国家分工关系上，传统模式使发达国家与发展中国家形成中心—外围关系，而在新型模式中两者则日渐相互依存与融合。

二、国际贸易与投资新规则的演进

全球价值链发展所导致的国际贸易与投资格局的变化引发了对国际贸易与投资进行全球治理改革的要求，寻求建立适合现代国际贸易与投资发展特点和趋势的新规则、新制度的呼声不断高涨。这种利益诉求首先来自发达国家的跨国公司、商业利益集团和政府。其核心目标在于通过制定高标准与高质量的新规则进一步统筹全球价值链，实现供应链的无缝对接，降低成本，继续保持领先竞争力。它们非常强调对有形与无形资产(如知识产权)的保护;货物、服务、生产要素的双向自由流动;透明、公正与竞争性的商业环境;健全的法规制度和法治体系。发达国家认为在这些领域达成新规则将促使发展中国家进行必要的国内改革，提升国际化、法制化和开放型的商业环境水平，从而化解在发展中国家进行外包、投资和销售(贸易)的“套牢”风险，最终为发达国家的跨国公司和贸易商创造市场机会。

国际贸易与投资的新格局与新趋势也对发展中国家的传统贸易政策理念产生了强烈的冲击。在当今全球价值链快速发展的背景下，国际生产与贸易越来越难以分清国别身份，国家之间的相互依存与交融日益增强。因此，对中间品的进口限制将使有效保护变得无效，进口保护和进口替代政策最终将严重伤害自身。同时，全球价值链与生产网络启迪人们贸易竞争力的优势来源不仅仅取决于要素的存量禀赋，也决定于开放条件下的要素流量;贸易竞争力的优势不再只体现于不同的产业或产品，而是更多地体现于产品的不同制造与服务环节。因此，基于狭隘的经济安全观的传统产业政策可能失效，需要重新定义与考虑国家核心利益的所在。在这种新理念的冲击下，发展中国家政府首先需要做出的变革就是参与与融入全球价值链和国际生产网络，包括增强与国际市场的联系、改善商业与投资环境、改善基础设施和提高创新能力;其次是维护在全球价值链中的地位与影响，包括判别机遇与风险、对商业环境与战略变化做出灵活和迅速的反应和制定长期发展规划;最后在长期内不断提升在全球价值链中的地位，包括效率升级、产品或过程升级、功能升级和产业升级。因此，与发达国家一样，发展中国家寻求接受新的贸易与投资规则的初始目的在于进一步提高市场化和法治化水平与开放程度，以便更好地吸引FDI、承接外包转移和促进贸易发展。但与发达国家相比不同的是其动机是相对被动的，且附加了发展中国家对于全球价值链所关注的特殊利益诉求，包括:带动国内附加值的关联增长、创造就业和提高劳动技能、构建长期生产能力和促进知识与技术扩散和升级。此外，发展中国家还特别关注在全球价值链中的风险管理，例如，易受外部冲击、中等收入陷阱以及社会、环境、劳工、安全和健康等社会问题。最后还需指出的是，随着发展中国家近年来对外投资的迅速增加(2012 年其对外直接投资额占全球总额已高达约1/3)，许多发展中国家的跨国公司已开始通过并购海外战略资产、组建研发中心和拓展营销渠道等方式延展与提升自身的全球价值链，它们的商业行为在发达国家市场也遭遇了许多问题(如安全与反垄断审查)，因此这种新变化必将反映在发展中国家在参与国际贸易与投资新规则谈判的利益诉求中。

基于全球价值链的国际贸易与投资新规则主要通过所谓“第二代”(或“下一代”)贸易政策与FDI 政策议题体现出来。按照世界贸易组织(WTO)所采纳的分类与定义，“第一代”贸易政策主要包括:工业品、农产品、海关程序、出口税、卫生与动植物检疫、技术性贸易壁垒、国营贸易、反倾销、反补贴、保障措施、公共补助、政府采购、与贸易有关的投资措施 (TRIMs)、服务 (GATS)、与贸易有关的知识产权(TRIPs)等; “第二代”贸易政策主要包括:扩展的知识产权、竞争政策、投资、环保法规、劳动市场管制、消费者保护、资本流动、财政支持、税收、农业、采矿业、视听、能源、经济政策对话、工业合作、区域合作、创新政策、文化保护、文化合作、教育与培训、技术与科研、中小企业、社会事务、健康、信息社会、统计数据、数据保护、政治对话、公共行政、近似立法、反腐败、恐怖主义、人权、非法移民、毒品、反洗钱、核安全、签证与政治庇护等广阔的议题。这种分类最早由著名欧洲智库Bruegel 的三位研究学者H.Horn、P.C.Mavroidis 和R.Sapir 于2009 年提出，他们将“第一代”和“第二代”贸易政策分别称为“WTO+”(即WTO plus)和“WTO－X” (即WTO extra)。本文认为可以从另外一个视角做出类似但有差别的分类。将关税、非关税壁垒、农产品、纺织品、海关估价、贸易便利化、原产地、反倾销、补贴与反补贴、保障措施、卫生及动植物检疫、技术标准、例外、国有企业贸易、TRIMS、信息技术产品、争端解决、服务、知识产权等归为“第一代”贸易政策，它们均在目前WTO 协议框架下进行管理，尽管关于农产品、服务、知识产权等议题的协定条款与承诺还很不完善。“第二代”贸易政策包括两个层面:一是包括在目前在谈的WTO“多哈发展议程”(DDA)中但多数尚未达成有关协定的议题，如扩展的知识产权、竞争政策、政府采购、投资、环境标准、电子商务、贸易融资、贸易援助、债务、技术合作、技术转移、能力建设、部门贸易自由化等;二是未在WTO 的谈判与磋商框架内而只是在双边或区域贸易协定 (RTAs)中达成条款或正在谈判中的议题，如劳工标准、出口限制、消费者保护、法律、国内管制一体化、中小企业、公司治理等。

类似的，FDI 政策也可分为“第一代”和“第二代”政策议题。“第一代”议题主要围绕赋予外国投资者非歧视性待遇和提供必要的投资保护，包括外资准入与开业、所有权与股权、经营业绩要求、投资者待遇、利润汇回、资金转移、征用、投资激励(税收)、争端解决等。它们均体现在20 世纪各国所签署的双边投资协定(BITs)和为吸引FDI流入而进行的各种政策改革中。“第二代”议题则在继续保障新的投资待遇和公平竞争的基础上增加了对外国投资者进行必要规制与促进可持续发展的内容，包括投资者义务、企业社会责任、投资便利化、知识产权、竞争政策、劳动力市场管理、土地获取、环境政策、公共治理与机构、反腐败、投资者—东道国争端解决、基础设施与公私合作等。这些议题已被许多OECD 国家涵盖在其已达成或正在谈判的投资协定条款中，美国2012 年公布的双边投资协定范本就是最典型的例证。此外，联合国贸易和发展会议 (UNCTAD)在2012 年发表的《世界投资报告》中所设计提出的“可持续发展投资政策框架”及其所建议的国际投资协定内容中也包括了上述“第二代”投资议题。

纵观“第一代”和“第二代”贸易与投资政策，可以看出它们之间存在显著的差别。首先，从内容与谈判方式上看，“第一代”政策以边界措施为主，谈判的目的在于通过互惠方式提高在对方市场的准入水平，因此政策的变化方向是相互对等减让直至完全消除贸易壁垒，具有向下竞争(或负向一体化)的性质;而“第二代”政策则以边界内措施为主，谈判的目的在于通过国内政策的规制协调与融合达成共同认可的最低标准或作法，从而实现公平竞争与消除经济扭曲，因此政策的变化方向是从低标准做起逐步向高标准看齐，具有向上竞争(或正向一体化)的性质。其次，从达成协定的难度与影响上看，“第一代”政策的自由化需要在本国的出口利益集团与进口竞争利益集团之间做出平衡，由于以边界措施为主，因而仍能为国内(保护与干预)政策保留较大的空间;而“第二代”政策的管制改革则要充分考量本国在全球价值链中的分工地位与收益分配状况，其难点是如何实现放松管制和为公共政策目标 (如公平竞争、标准、安全、健康、环境、劳工权利等)进行监管之间的平衡，由于以边界内措施为主，因而对国内政策具有很强的侵略性，留给国内的政策空间也较小。再次，从实施的待遇上看，“第一代”政策的自由化往往容易实现特殊和差别待遇，例如通过例外与保留、差别性减让、较长的过渡期等方式，此外，在区域贸易协定上也相对容易实现对非成员国的歧视性管理;而“第二代”政策则较难以实施特殊和差别待遇，更多的是通过技术援助和能力建设加以支持，同时，在区域贸易协定上也相对较少形成对非成员国的歧视性待遇。最后，在贸易政策与投资政策的关系上，“第一代”政策中两者很少有交叉重叠的领域，而“第二代”政策中在知识产权、竞争政策、环境、劳工等诸多议题上两者有交集和互补。

当多边主义无力推动新规则与制度时，其倡导国家便将谈判的重心与资源转移至区域、复边或双边协议上，近年来诸如TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定)等“巨型FTAs(自由贸易协定)”的兴起，TISA(国际服务贸易复边协定)谈判的启动以及如雨后春笋般增长的双边FTAs 都是另辟蹊径的尝试与努力。如果说当年的GATT 是1.0 版本的贸易协定，WTO 是2.0 版本的贸易协定，那么这些区域或双边协议就是3.0 版本的贸易协定，它们是基于当前全球价值链和国际生产网络的新发展需要所催生出的高标准与高质量的贸易协定。

如何推进“第二代”贸易与投资政策?目前的WTO 体制虽然占据了多边主义的优势，但却不能为制定21 世纪高标准与高质量的全球贸易与投资新规则提供动力。议题覆盖广泛的多哈回合原本旨在通过进一步削减贸易壁垒和实现更公平的贸易规则来促进全球贸易的发展，但其进程却极其艰难与坎坷，主要原因之一就是一些发展中国家以增加执行成本和收益不平衡为由拒绝就新规则进行谈判，从而造成在多哈回合谈判早期提出的“新加坡议题”(贸易便利化、竞争政策、投资、政府采购)最终多惨淡出局。刚刚结束的WTO 第九届部长级会议达成的“早期收获”协议总体上仍以解决乌拉圭回合未竟的议程为主(例如农业问题)，而贸易便利化是唯一取得较大进展的具有新规则性质的议题。由此可见，目前的WTO 仍更适合于市场准入导向的贸易谈判，而非规制一体化导向的贸易谈判，因为对于后者WTO 成员在是否应形成前述贸易与投资新规则的全球标准问题上仍存在广泛的分歧和争论。

当多边主义无力推动新规则与制度时，其倡导国家便将谈判的重心与资源转移至区域、复边或双边协议上，近年来诸如TPP(跨太平洋伙伴关系协定)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协定)等“巨型FTAs(自由贸易协定)”的兴起，TISA(国际服务贸易复边协定)谈判的启动以及如雨后春笋般增长的双边FTAs 都是另辟蹊径的尝试与努力。如果说当年的GATT 是1.0 版本的贸易协定，WTO 是2.0 版本的贸易协定，那么这些区域或双边协议就是3.0 版本的贸易协定，它们是基于当前全球价值链和国际生产网络的新发展需要所催生出的高标准与高质量的贸易协定。在这一进程中，美国与欧盟正在主导与争夺全球经济治理新规则的制订与实施，它们所达成的区域和双边协定中包括了大量新规则条款内容，也体现出在新规则谈判与签订上的战略性差异——欧盟对新规则条款的覆盖率更高，但其条款内容的实质约束性较美国低，同时，欧盟更关注竞争政策，而美国则倾向于聚焦环境与核心劳工标准。

表1 中国—东盟FTA 与亚太主要FTAs 所含条款内容的比较

三、中国的应对与选择

目前，在中国所签署的12 个FTAs 中所涉及的“第二代”贸易与投资议题还非常有限。以最早签订并发展较为完善的中国—东盟FTA 为例，如表1 所示，与亚太地区的其他FTAs 相比，仅涉及投资这一项新规则(灰色部分表示主要新规则议题)。表2 进一步量化比较了中国与其他亚太国家在FTAs 中所涵盖的两代贸易政策议题的情况，发现中国FTAs 仍以“第一代”贸易政策为主，对“第二代”贸易政策议题的覆盖率与承诺率均较低。

贸易与投资新规则议题尚未包括在中国已达成的区域贸易协定中的事实反映出在这方面缺乏必要的顶层设计，基于全球价值链和可持续发展的新型贸易投资政策体系还未充分体现在国家整体性的发展战略规划中，同时也缺乏跨政府部门的立法与决策的协调统一。此外，它也反映了对引入新规则可能将损害中国的贸易竞争力与失去国内政策保护空间的担忧。不过，近期发生的一些变化使我们看到了中央政府在推进新规则改革方面的重大尝试与努力，包括:十八届三中全会报告中将贸易便利化(海关监管、检验检疫)、环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等议题作为优先改革与谈判的领域;建立不久的中国(上海)自由贸易试验区已在外商投资管理体制改革、金融服务业全面开放改革、货物监管模式改革、行政管理体制改革等敏感和核心领域进行创新突破;中美双边投资协定谈判取得突破性进展，中国同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美国进行谈判，中国在上海自贸区成立后随即公布了第一版的负面清单，目前双方已进入实质性谈判。

本文认为为应对国际贸易与投资新规则的挑战，中国应首先调整立场与策略。具体而言，应逐步理解与接纳基于全球价值链和可持续发展制定现代高标准与高质量的贸易与投资政策体系的先进理念，重新审视与评估传统的贸易与外资政策的效力，创新性地建设具有现代国际水准的贸易与投资规则的探路前哨与综合试验区(如中国上海自贸试验区)，将FTAs(特别是在亚太地区)的新规则谈判作为深化与加速国内“深水区”经济改革与新时期开放的催化剂与撬动杠杆，分析与确立在新规则谈判中的攻势利益与守势利益，有效保留合理的监管权力，并使权利与义务平衡。

表2 中国与亚太主要国家FTAs 所含条款的量化比较

在具体措施上，建议可仿照欧盟，先在国际协定中做出关于新规则的非约束性承诺(即程序性条款)，再逐步严格实施(即非实体性条款);在谈判中包括与争取更多的技术援助、合作与转让，以及能力建设项目;面对不同的谈判对象采取不同的灵活态度;在争端解决机制中采取分阶段 (过渡期)方法以避免贸易摩擦;认真研究与提出新规则的攻势利益，特别是为我国出口和对外投资削除制度障碍与壁垒，创造良好的外部商业环境;在区域协定谈判中与相关国家构建利益同盟;等等。

总之，全球价值链的形成和发展对所有国家都产生了深刻的影响，它呼唤与引致了全球贸易与投资治理的新规则及其主导权的竞争。其中，“第二代”贸易与投资政策成为价值链导向新规则最核心的内容，在多边主义无助的情况下，区域主义先行一步成为推动其进展的主要途径。中国应以开放、包容、与时俱进的态度客观认识新规则的影响与作用，克服保守主义和陈旧理念，将全球价值链与可持续发展观嵌入新时期的经济结构改革设计蓝图中，并仿照入世经验将在区域主义中践行新规则作为推动全球深层次经济一体化的有效工具。