我国政府购买公共服务问题研究综述

车 峰

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)

政府购买公共服务是近年来各级政府转变政府职能、推进社会建设的现实着力点。2012 年至今，民政部已连续三年出资在全国范围内购买公共服务。2013 年，国务院出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是明确提出要加大政府购买公共服务力度。针对方兴未艾的政府购买公共服务，本文从政府购买公共服务基础性研究、我国政府购买公共服务现状研究和政府购买公共服务机制研究三个方面进行分析，从而掌握国内政府购买公共服务研究的整体进展，加深对政府购买公共服务的理解，以期促进政府购买公共服务的发展。

一、政府购买公共服务基础性研究

政府购买公共服务的基础性研究是指对政府购买公共服务的基本问题以及海外政府购买的实践经验等进行分析和探讨，主要包括以下几个方面:

(一)政府购买公共服务的概念内涵

什么是政府购买公共服务?研究者们主要是从购买主体(谁来购买)、服务供应主体(向谁购买)、购买方式(如何购买)这三个方面对政府购买公共服务进行概念界定。在购买主体和购买方式方面，学者们意见较为一致。政府购买服务的主体有各级政府部门，但不仅限于政府部门，还包括党委下属的政法、综合治理等部门，工会、共青团、妇联等群团组织，以及一些承担行政管理职能的事业单位。现实中政府购买服务的方式虽各有不同，但理论界和实践界均比较认可“市场运作、政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”这一概括。在服务供应主体方面，学者们的看法差异较大，归纳起来大致包括社会组织、企业、事业单位、其他政府部门、其他社会法人团体、自然人的不同组合。这也反映出理论界和实践界对政府购买公共服务供应主体的认识的模糊和分歧，有研究者认为这种分歧源自于对公共服务市场化与社会化两者关系认知的模糊，即不清楚两者究竟是重叠的还是有所区分的，这在一定程度上反映了对政府购买公共服务概念的不同理解。2013 年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》将承接政府购买服务的主体界定为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”，［1］在一定程度上消减了政府购买服务供应主体的不清晰。

(二)政府购买公共服务的理论视角

1.政社关系视角。在现有的学术成果中，以政社关系为视角进行理论阐释的占了八成以上，反映了研究者对政社关系的高度重视。首先，关于政府购买对社会组织发展的影响，大部分学者认为政府购买服务是政府培育社会组织的有效政策工具之一，为社会组织的发展提供了更广阔的空间和良好的契机。但也有一些学者担心政府购买可能会导致非营利组织的准政府化、责任失灵、危机、慈善典范转移等方面的变化;其次，关于政府购买对构建政社合作关系的影响，大部分学者认为购买服务是构建新型政社关系的重要抓手，可以成为政府与社会组织合作的有效方式。但也有学者认为，在购买服务过程中政府与社会组织的关系是一种策略性选择建构而非制度化建设，因而是较为脆弱易变动的;再次，关于政府购买对创新社会管理的影响，学者们认为大力推进政府购买服务是我国社会体制改革和推进社会管理创新的现实路径，通过推动政府购买社会服务实现多元主体以多样化形式参与社会管理，进而建立与构建和谐社会相适应的社会管理新格局。

2.公共治理视角。学者们还从公共治理变革的角度提出必须大力推进政府购买公共服务，认为政府购买公共服务中非政府组织以合理的渠道、合法的方式对政府决策和政策执行过程施加影响，进行积极主动的政策参与，以此来维护其所代表的公众利益，是典型的公民参与式治理模式，体现了公民权力生长的方向。因此，扩大政府购买服务是城乡公共服务统筹治理与制度创新的重要举措之一。

3.公共经济学视角。学者们基于经济学角度，认为政府购买是公共服务事业民营化方式之一，是公共服务外包的新机制，是非营利组织市场化运作的基本模式。在理论上政府购买存在降低行政成本、提高服务质量的可能性，但现实中却面临诸多挑战，如:服务市场的竞争问题，合同的规划、管理和监督问题，既得利益者阻拦问题，［2］而政府购买具体采取哪种购买方式，要根据公共经济原则，视公共服务中公共属性的程度而定。

(三)政府购买公共服务的海外经验介绍

严格来说，政府购买公共服务应该算是一个“舶来品”，是伴随上个世纪70 年代之后在西方发达国家兴起的民营化浪潮和新公共管理运动而产生的。因此，借鉴海外的购买经验，对于推动我国政府购买公共服务研究的深入进行是有重要意义的。目前，国内学者们对海外经验的研究主要集中于英美、香港、日韩、澳大利亚等国家和地区，内容主要包括西方国家政府购买公共服务的溯源和发展，购买公共服务的形式，西方发达国家政府购买社会公共服务由最初的市场化改革过渡到市场化和社会化改革并重的过程等，学者们认为购买服务是发达国家政府与社会组织合作治理的形式之一。

二、我国政府购买公共服务的现状研究

(一)不同领域政府购买公共服务现状研究

经过梳理，目前学者们研究政府购买公共服务具体涉及医疗卫生、养老、社会工作与社区服务、就业、教育、体育、司法、农业、行业协会、公交、生态、残障、社会保险、文化、税务、审计、科技、计划生育和消防等19 个领域。在这些领域中，学者们关注度居前3 位的分别是医疗卫生服务、养老服务、社会工作与社区服务，其他领域如就业、教育、残障、文化、科技等的政府购买公共服务虽然也很重要，却并未引起研究者足够的重视。

1.政府购买医疗卫生服务。医疗卫生服务长期以来都是社会大众关注的焦点，而医疗卫生的公平性更成为亟待解决的民生问题，因此，在诸多的政府购买领域中，购买医疗卫生服务是最受关注的研究热点。相比较于其他种类公共服务的政府购买还停留在对实践经验总结概括的层次上，学者对医疗卫生服务的研究更为全面和充分，并已取得了阶段性的研究成果，已经从学理性研究转化到政策性研究，研究的重点不再是意义建议，也不再是问题对策，而是研究如何建设政府购买服务体制机制，如何构建政府购买服务的推进模式等。这些研究成果对实践中切实推进新医改和政府购买都起到了积极的作用。对于政府购买医疗卫生服务未来的研究方向，有研究者提出了从政策、管理、经济、法律、技术五个角度，购买公共卫生、基本医疗、基本药物、医疗保险四项内容，政府、供方、需方三个层面进行立体式的统筹研究，围绕公平和效率这对终极价值来解决看病难和看病贵的问题。［3］

2.政府购买养老服务。2003 年以来，宁波、上海、南京、杭州、北京等经济相对发达地区为缓解老年服务供需日趋紧张的矛盾，积极探索了政府购买居家养老服务这一新路子。这一创新性的养老服务供给机制引起了社会各界的广泛关注和讨论研究。对于政府购买居家养老服务的动力机制，学界主要从老人心理、家庭结构功能变迁、社会结构、养老文化、政府职能转型等方面探寻其社会根源。对政府购买居家养老服务现状的研究，多围绕上海、南京鼓楼区、宁波市海曙区、苏州市沧浪区等个案经验展开研讨，包括对城市区级政府层面所开展的政府购买居家养老服务实践的总结分析，以及政府购买服务中的一般性经验与问题等。对政府购买养老服务的模式，有学者从公共政策角度将其归纳为授权委托、直接资助、服务合同、补贴四种模式，也有学者从政府和养老服务提供机构关系角度归纳出公办民营、民办公助、公补民用三种模式。除此之外，部分研究者还从微观视角如合同整理、运作和分离的合同治理角度、服务质量的评估角度等对政府购买养老服务进行了探讨。

3.政府购买社会工作与社区服务。2003 年上海市禁毒办等部门向上海新航社区服务总站等三家机构购买社区矫正和预防犯罪服务，开始了我国地方政府购买社工服务的探索。此后，一些学者对上海浦东、广州、深圳等东部发达地区地方政府购买社会工作与社区服务进行了较为深入的研究。还有学者对现实中政府购买社会工作与社区服务的情况进行了高度概括，分别提出形式性购买、非竞争性购买和竞争性购买三种模式，购买岗位与购买项目两种模式以及授权委托、直接资助、服务合同、补贴四种模式。当然，这些模式中究竟哪个更适切现实需要，理论界和实践界还在激烈讨论和不断摸索中。此外，一些学者还从促进社工机构可持续发展、民办社工机构承接服务购买、培育本土的职业化社工人才和农村社会工作等角度对政府购买社会工作与社区服务进行了探讨。不过，也有个别学者对目前政府购买社会工作服务可能成为“商品化”的道德实践和“工具化”的政治实践表示了担忧。

(二)不同地区政府购买公共服务现状研究

1.东部发达地区。对东部发达地区政府购买公共服务的研究是学者们的重点。研究者将上海市政府购买方式归纳为费随事转、项目发包和公开招标三种，对公益招标和公益创投这一购买的创新形式做了深入研究，并对购买中形成的“1 +5 +X”枢纽模式和政府购买岗位进行了探讨和反思，指出上海市政府购买公共服务的发展方向是独立性购买。在上海各级政府购买公共服务的实践中，浦东新区的购买最为完善同时也最受学者们关注。对广东而言，学者从规范社会组织管理和规范公共服务购买程序两个方面总结了广州市政府公共服务购买政策，从政府对购买社会工作服务的认识与监管、社会组织自身发展不足等方面分析了广东省向社会组织购买服务存在的问题。一些研究人员还以政府购买为切入点进一步分析了广东城市街道办事处管理体制的改革创新和社区综合服务中心运营情况。由于深圳作为首个经济特区的特殊地位，不少学者还专门研究了深圳的公共服务购买情况。学者对北京市政府购买公共服务的探讨聚焦于2009 年以来开展的社会组织服务民生行动和购买社会组织服务的组团模式。

2.中西部地区。虽然近年来中西部地区政府购买公共服务逐渐增多，但是相应的研究成果却比较稀少。现有文献主要集中在对四川成都购买公共服务的研究，除此之外，还有一些文献零星对湖南长沙、安徽淮北、辽宁沈阳等地政府购买情况做了介绍。

3.不同地区的比较。除了对各地政府购买公共服务的情况进行具体分析之外，学者还对不同地区政府购买进行了比较研究。有研究者对北京海淀区政府公共服务委员会的国资委模式、湖北乡镇综合配套改革事业单位转制为民办非企业、宁波海曙区政府购买居家养老服务模式进行了比较分析，认为三者是探索改革公共服务体制、实现公共服务管办分离的典范，具有标杆价值。一些学者从资助周期、资金来源、创投方式、资助内容、资助金额、资助主体、结项方式等方面全面比较了上海、南京、东莞、昆山的公益创投这一政府购买社会组织服务的做法。还有学者对湖北、上海、深圳、青岛四地政府购买进行对比分析，归纳出湖北以钱养事、上海多点成面、深圳依托社工、青岛突出养老的特点。

(三)政府购买公共服务的法律与政策研究

政府购买公共服务的顺利推进，离不开相关的法律保障和政策支持。但是，目前对此的研究却比较薄弱，尚未引起学界的足够重视。在法律研究方面，有学者指出我国政府购买公共服务法律规制中存在“法治赤字”现象严重、购买缺乏界定、承担公共服务社会组织资质规范空白、合同监管制度不健全、社会组织信息公开制度不完善、社会组织管理的规范性文件与立法冲突六大问题。［4］提出应加快相关政府采购立法体系建设，健全针对政府购买公共服务的供应商准入、信息公开、绩效评估及监督的法律制度。还有学者从公私法律性质的角度，提出政府购买公共服务中政府、服务机构、服务对象之间三维关系的公法、私法性质并不明显，应根据相应区分标准系统甄别定性。

在政策研究方面，目前的学术文献主要集中在购买的财政政策方面。有研究者提出，财政支持向社会组织购买服务是公共财政的必然选择，必须认真探索和研究，在财政上应该从加大政府投入、创新投入方式、运用综合手段、完善体制机制和强化资金监管等方面给予政策支持。一些学者还进一步细化了财政政策应如何推进政府购买公共服务:一是转变政府包办观念，强化行政成本意识;二是梳理政府部门职责，明确购买服务范围;三是建立资金保障机制，提供配套支持政策;四是创新购买运作方式，规范购买服务程序;五是强化服务绩效监管，确保资金使用安全。［5］此外，还有研究者从公共预算的角度探讨了政府购买公共服务的财政效率问题。

(四)政府购买公共服务的模式研究

国内学界在对政府购买公共服务模式的研究上认识较为一致，一般都根据购买过程中政府部门与社会组织的关系是独立性的还是依赖性的，以及购买程序是竞争性的还是非竞争性这两个维度进行划分，目前影响最大的有两种购买模式分类:一类分为独立关系非竞争性购买(委托性购买)、独立关系竞争性购买(契约化购买)、依赖关系竞争性购买(形式性购买)和依赖关系非竞争性购买;另一类分为竞争性购买、体制内吸模式以及体制外非正式的按需购买模式。进一步，有研究者还提出可以使用制度化程度、竞争程度、主体间关系三个指标来描述政府购买模式，其中制度化程度指标尤为重要且影响着另外两个指标。也有学者从国内外政府与社会组织的合作实践出发，将政府购买服务总结为三种路径:项目型购买、功能型购买和期许型购买。针对我国实践中出现的政府购买模式，有学者认为政府购买源自于西方发达国家，国内的这些模式与西方模式并不完全一致，要在吸收西方模式的精华的基础上结合中国的实际情况，构建符合中国国情具有竞争力的公共服务购买体制。

三、政府购买公共服务机制研究

基于对我国政府购买公共服务现状的分析，在借鉴西方发达国家和地区政府购买实践经验的基础上，学者们从健全运行机制、完善绩效评估以及强化政府责任三个视角提出了推进政府购买公共服务的机制路径。

(一)健全政府购买公共服务的运行机制

推进政府购买公共服务，需要科学合理的购买运行机制和过程管理。就动态角度来看，我国的政府购买服务至少应该包括以下四个流程，即明确需求、制定规划;公开招标、签订合同;项目实施、监督管理;评估服务、后续跟进。从我国目前情况出发，深入发展政府购买公共服务需要建立健全购买服务的目录筛选机制、购买服务的需求调查机制、服务购买的招标投标机制、服务购买的动态项目机制、购买服务的绩效评价机制和购买服务的末位淘汰机制。

(二)完善政府购买公共服务的绩效评估

绩效评估是政府购买公共服务运行机制中十分重要的一环，一些学者围绕购买的绩效评估进行了实证研究。从政府成本、效率、社会公正度和公众满意度四个角度出发，构建政府购买公共服务绩效结构概念模型。也有研究者在建立政府购买服务效率评价体系时，从政府投入、服务供给机构投入和接受服务群众这三个方面进行考虑。当然，在政府购买公共服务绩效评估中，还需要更为关注对于服务直接使用者即顾客的评估的研究。

(三)强化政府购买公共服务的政府责任

强化政府购买公共服务的政府责任要求政府必须对社会组织培育和监管并重，必须注重购买中的风险防范。政府有必要增加对购买合同管理的投入，加强对管理人员的培训以提升谈判和合同管理能力，建立政府购买服务信息平台以增加购买工作的透明度，实现购买信息的及时公布和公开。政府购买公共服务的对象虽然不限于社会组织，但由于社会组织具有提供公共服务的传统，更易于取得公民信任等原因，它们实际上是政府购买的最主要供应方，因此，应该培育和发展社会组织，建构公民社会的基本结构，创造政府购买的社会土壤。

四、现有研究的不足和进一步深化研究的方向

总的来看，现有的成果对政府购买公共服务的含义、理论依据、运作模式以及购买效果等重要方面都作了相关阐述，初步构建了政府购买公共服务的分析框架，对政府购买公共服务活动的有效开展和相关理论研究的深入都具有重要意义。但是，目前的研究还存在着以下几点不足:一是在概念界定方面，对政府购买公共服务的认识不一致，导致了实践操作中只要是政府买单或者承担费用的活动，都可能被认为是实施了政府购买，这对于政府购买公共服务的良性发展显然是不利的;二是在研究视角方面角度比较单一，主要从公共行政学的视角切入，学术成果多数运用治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等进行探讨，从政治学、经济学与社会学等视角开展研究的成果较少;三是在研究内容方面，对政府购买公共服务的概念、特性、范围、参与主体、实现机制、购买模式、政府和社会组织之间的关系等应然层面的研究成果较多，微观层面的研究和实证性的研究比较少;四是在研究方法方面，定性研究比较普遍，偏重于对政府购买的实践行为和相关政策文件进行解读描述，鲜有借助量化评价方法来研究政府购买公共服务的风险控制、合同管理以及绩效评价等重要问题以及对各地购买经验、不同的购买模式等进行比较。

今后对政府购买公共服务进行研究可以从四个方面进行深化:第一，综合运用公共行政学、社会学、政治学和公共经济学等诸多学科对政府购买公共服务的理论基础、概念内涵以及发展趋势等进行深度分析。第二，研究结构上不仅要重视政府购买公共服务的规模、速度与效率，更要重视政府购买公共服务的绩效、质量与公平问题;不仅要重视发达地区及城市公共服务购买的研究，更要重视对欠发达地区、农村公共服务购买相关问题的深入探讨。第三，拓展政府购买公共服务的研究内容，如我国政府购买公共服务与西方发达国家有何不同?如何在中国特定的形势下继续推进政府购买服务?在购买公共服务的过程中政府如何扮演好精明买家的角色，如何强化合同管理能力等。第四，研究中既要重视具体的案例分析和实证研究的方法，也要重视定量的分析方法，以便更为深入地探索政府购买公共服务问题。

［1］国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见［N］.国际商报，2013-10-11(B04).

［2］鲍芳修.公共服务外包中政府成本控制的可能性及其条件［J］.领导科学，2012，(2).

［3］赵云.政府购买卫生服务研究现状评述和研究角度建议［J］.卫生经济研究，2011，(1).

［4］李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例［J］.国家行政学院学报，2011，(5).

［5］黄忠诚.政府购买社会组织服务的财政思考［J］.学会，2012，(12).