市场推动政府向公共服务型转变

高小平

高小平 中国行政管理学会执行副会长

随着市场经济的不断成熟，政府必须向公共服务型政府转变。图为南京一处行政办事大厅的电子欢迎牌。

3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》 ，这次改革方案把转变职能放在更加突出的位置，在向市场放权、向社会放权、向地方放权方面迈出了重要步伐。

可以说，这抓住了行政体制改革的实质和要害，对于充分激发市场和社会的发展活力，进一步释放改革红利起到了重要的推动作用。

改革的内涵更加丰富

与此前第六轮国务院机构改革相比，这次改革有很多的不同点和创新点。

第一个不同点是这次精简和整合机构的力度更大，涉及国务院部门下的司局机构更多，职责整合的力度更大，提出“最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责”，说明国务院机构改革正在向纵深发展。

第二个不同点是这次的大部制改革朝着明确的方向前进，并通过这轮整合式改革，使我国的大交通、大社会、大卫生的格局基本形成，大文化、大能源、大市场监管有了重大推进。可以说，大部制的轮廓逐渐浮出水面，初步成型。

从当前国际形势和其他国家行政体制改革的情况看，这次的改革方案是个稳中求进的好方案。近五年来，由于各国政府都在忙于应对国际金融危机，世界各国中央政府行政改革基本处于停滞状态。我国顶住国际金融危机影响仍在加大的压力，继续坚定走简政放权、大部制机构改革的路子，凸显出改革的不可逆性特点和政府决心之可贵。

这次改革涉及的部门职能调整都是关乎国计民生的重要领域。

改革首先拿铁路管理的政企不分“开刀”。方案提出实行铁路政企分开，把铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。这项改革如果顺利实施，不仅能提高群众出行的可选择性，而且能实现民航、铁路、公路运输之间的无缝隙连接，将大大提高我国交通运输体系的产业能力和服务效率。

计划生育是我国的基本国策，我国实行党政“一把手”负总责和考核“一票否决”制，现在的国家人口与计划生育委员会的职责已经比较模糊。这次改革方案将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，有助于统筹资源配置，有助于制定和实施国家基本药物制度，有助于加强和改善计划生育的管理和服务工作。

食品安全是老百姓最关心的热点问题。但我国对食品的监管分散在多个部门，食品生产、流通、消费等环节分兵把口，责任不清，监管难度很大。这次改革方案将监管职责基本上集中到一个部门，组建国家食品药品监督管理总局。方案还规定新组建的国家卫生和计划生育委员会负责对食品的安全风险进行评估和食品安全标准的制定，这就使“运动员”和“裁判员”分开了，实现了权力的制衡和制约。

能源是人类最重要的战略性物资。这次改革将现副部级的行政机构国家能源局与正部级的事业机构国家电力监管委员会的职责整合，重新组建行政管理机构——国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。这对于高效实施能源发展战略、科学制定能源利用规划和产业政策、强化能源监督管理，具有十分重要的意义。

构建统一的文化市场监管体制是酝酿很久、条件成熟的事。很多省区市都已经实行机构整合，文化执法领域的综合执法机制也普遍合并，现在对国务院的新闻出版和广播电影电视管理机构进行改革是水到渠成的。这次改革为进一步推进文化体制改革提供了一个大平台。

加强海监统一执法，是发展“蓝色经济”的需要。这次改革方案提出设立高层次的国家海洋委员会，作为国务院议事协调机构，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。它将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，成为统一负责海上维权执法、监督管理海域使用、保护海洋环境资源的强力机构，而且还赋予其拟定海洋发展规划的职能。这是将我国现在部分地区实施的“蓝色经济”发展规划上升为国家战略的需要。

大部制改革是一项系统工程，这个改革方案凸显了行政体制改革的系统性、整体性、协同性。机构改革的内容虽然针对国务院，但其精神实质对全国行政管理机关都有指导性和引领性。

大部制改革只是政府职能转变的一个途径，决不能脱离职能转变这一根本点，不能本末倒置。

行政体制改革不仅仅是压缩机构

许多人把行政体制改革等同于机构改革，在评价行政体制改革时，往往关注机构调整的数量，认为行政体制改革就是要削减机构设置、压缩人员编制，把机构和人员的精简幅度作为行政体制改革力度大小的衡量指标。其实，行政体制改革涉及机构、职能、运行机制等诸多方面。

机构的调整必须通过职能转变才能发挥作用，如果不能规范政府与市场、政府与社会的权界，仅仅就机构论机构，那么机构的调整就如同堆积木，形状虽然变了，但本质没动。因为机构和人员规模的调整只是物理性变化，而职能转变才是化学性反应。物理变化只是形式上量的调整，而化学变化才是根本性的质的改变。没有职能转变这一化学性反应，多设几个机构与少设几个机构，其实质意义区别不大。

大部制改革的重点应是通过职能转变来提高政府效能。推行大部制改革，如果仅限于机构数量的简单加减，而没有相应的职能整合、权力结构调整、运行机制创新，合起来的大部门实际运行效果可能适得其反，甚至会造成行政权力的进一步扩张。可见，大部制改革只是政府职能转变的一个途径，决不能脱离职能转变这一根本点，不能本末倒置。

政府把“效率”还给市场

政府职能是行政管理中的基本问题，是政府一切活动的起点。职能定位是否准确，是政府能否正确行使权力、发挥作用的前提和关键。行政体制改革致力于职能转变，可以说是抓住了行政体制改革的牛鼻子。

这次改革符合经济社会发展的要求，符合社会各界的共同期待。转变政府职能就是要以简政放权为重点，把不该由政府管理的事项逐步转移出去，推进政企分开、政资分开、政社分开，充分发挥市场配置资源的基础性作用，充分发挥公民和社会组织在社会公共管理中的积极作用；以完善政府职责体系为途径，把该由政府管理的事项切实管好，不断完善经济调节、严格市场监管、加强社会管理和公共服务，全面正确履行职能。

当前，我国政府已由市场发育初期的经济建设型政府向市场逐步成熟的公共服务型政府转变。这就要求政府把效率机制交给市场，把工作重心转移到建立促进社会公平正义的制度环境上来。行政体制改革要顺应政府职能转变趋势，正确把握好政府与市场之间的关系，始终把职能转变作为改革的主要任务抓紧抓好。