供给过剩的新城

本刊记者 张宏

一些地方超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”。图为鄂尔多斯耗资50多亿打造的新城康巴什，成为一座无人居住的“空城”，随处可见停工的烂尾楼。

高耸的楼房一幢接一幢，崭新而空旷；宽阔的马路，行人稀少也没有车流；在楼墙的角落处，废纸废方便盒被暴晒得早已脱去色泽。白天，这里静寂着，唯有阳光懒慵地烤晒着大地；夜晚，没有星光，没有生机，静默得让人害怕……但这里是城市，城市的新区。

这样的场景，在全国并不唯一，不少地方政府重金打造的城市新区因人烟稀少被界定为“空城”、“鬼城”。从鄂尔多斯康巴什新区、营口营东新城、合肥滨湖新区、常州南部新城、十堰东部新城、仙桃南城新区到云南呈贡新区，这些新城都是被媒体梳理出来的“空城”代表。

据国家发改委城市和小城镇改革发展中心对全国12个省区的调查摸底，12个省会城市都要建新城，144个地级市中有133个提出要建新城新区，共规划建设了200个新城新区，161个县级城市也有67个规划建新城。这些新城多以“高新技术产业开发区”、“产业园区”、“中央商务区”、“城市副中心”等名义进行建设。但各地层出不穷的新区规划，一般都提出了较高的建设标准，在规划面积和人口上普遍超越现实，也超越了经济社会发展规律，不仅易导致同质化竞争下产业过剩，也浪费了土地等资源。

面对新一轮城镇化浪潮，如何避免摊大饼式的简单模仿、复制模式，如何避免以产业新城为名的新区建设最终变成房地产开发的“造城”运动，如何避免“被城镇化”与“空城”？这要求地方政府改变对政策红利的路径依赖，转变“大包大揽”的工作思路和对新型城镇化的正确认识。

摊大饼下“空城”频现

城镇化将成为我国经济一个新的增长点已成为社会共识，在面临经济下行的背景下，城镇化更是被不少地方政府视为促增长的重要支撑点，纷纷提出新城新区建设规划。

但全国人大财经委的一份关于城镇化调研报告称，一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”。发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令就表示，“中部落后地区的一个城市甚至出现要求其辖区内各县必须建一个城市综合体，但其人均年收入仅五六千元，完全没有对综合体的消费能力。”

另外，不少地方的新区建设，在规划面积和人口方面都较为超前。在各地有关新城新区的文件规划中，一般都提了较高的建设标准，生态城、智慧城、科技城、现代城等提法比比皆是，建设配置标准大多是国内和国际领先标准。而这些新城的建设，在城市规划上完全是摊大饼式扩张，“简单地把城镇化等同于城市建设。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对本刊记者说。

“不算规划中的，现有的新城新区已经构成城市供应的过剩。”乔润令指出。

在这种摊大饼式发展背后是大量“空城”的涌现，特别是一些三四线城市，在缺乏产业导入与支撑的前提下，完全是以开发区、园区、产业新城为名进行房地产开发“造城”，“加快”所谓城镇化进程，导致市场供应没法顺利消化，或者已售楼房由于教育、医疗等公共设施配套不全等原因没人居住成为“空城”。乔润令直言，在调查中看到，一些城市的房地产项目空置率高达40%—60%，部分中西部城市的房地产项目空置率更高达70%—80%，“不算规划中的，现有的新城新区已经构成城市供应的过剩。”

这样导致的一个严重后果是土地城镇化与人口城镇化的失衡，这已成为我国城镇化建设中的突出矛盾。国土资源部副部长胡存智介绍说，从数据看，1990年至2000年，城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口仅增长52.96%，城市用地增长率与城市人口增长率之比是1.71；2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，城市用地增长率与城市人口增长率之比达1.85，均远远高于国际公认的合理阈值1.12。

土地，成为新城新区建设的主要载体，而单纯依赖土地增量扩张将难以为继。有统计称，如果我国城镇化率保持年均增长1个百分点，新增人口1800万，按照每新增1个城镇人口需要209平方米土地计算，今后每年城镇化仅用地需求就将超过560万亩。“土地资源状况对此难以支撑，也早已超出《全国土地利用总体规划纲要》的安排。”胡存智指出。

政策红利的路径依赖

土地，在地方政府眼里，却是新城新区建设最重要的工具。蔡继明向本刊记者介绍称，打着“公共利益”的旗帜，地方政府享有征收土地的无限权力，不管是什么项目，只要有人来要地，就以招商引资、城镇建设的名义低价向农民征地，再以土地招拍挂的形式卖出，获得巨大的土地收入。并且通过土地抵押贷款，地方政府还可以从银行获得大笔城市建设资金，另一方面土地作为工业用地可以进行招商引资。通过土地买卖，地方政府盘活了新城建设的整个局面。

“地方政府‘圈地’建新城新区，为的是争夺国家鼓励相关产业政策的红利。”同策咨询研究中心总监张宏伟向本刊记者指出，各地为了在新城建设的名义之下享有更大的土地支配自主权，获得土地、税费政策方面的优惠，一拥而上地建设产业园区、新商务区。

“用建新城新区来推动经济发展，这几乎成了地方政府的一种路径依赖。”中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长李迅对记者表示。而以摊大饼式的建设，最终只会导致定位重复、重复建设、产能过剩等问题，或者是产业规划实现不了，造成资源的浪费。

这也是不少地方政府在新城建设中的悖论之处：城市规模扩张往往是预先的政府设定，大多数情况下并非由产业扩张来推动。当地方政府以扩张的名义圈起大量的土地时，却发现，不知该用什么实质性产业去填充这些土地。

“由于房地产行业的短期投资回报收益比较高，导致新区建设中房地产发展过快，这也是正常现象。”张宏伟对记者说。但当下面临的现实是，不少地方的新城建设是单一的房地产化。

当以“政策红利”为路径依赖的新城建设没有产业支撑，对人口吸引能力较差，新建成的楼房只会被当做投资的对象，实际上却处于空置或闲置状态，导致“空城”。而“空城”正是房地产市场投资过热的体现。

“土地财政”难以为继

“纠正具有房地产化倾向的‘造城’运动，需要地方政府改变角色定位，改变片面追求GDP的政绩观，改变地方政府对于土地财政过度依赖的现状。”全国工商联房地产商会理事吴新坚向记者表示。

这也是发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为地方政府热衷于建新城的几大原因，包括其一是以GDP为导向的发展思路，在工业招商面临激烈竞争的前提下，通过新城投资开发，吸引房地产发展，促进GDP增长；其二是财政动机，希望通过新城开发，带动土地升值，政府获得高额土地出让金；其三是旧城改造压力过大，老城区面临的交通拥堵、环境污染等问题治理难度大，试图通过新城建设缓解老城区压力；其四是政绩推动，一届领导一任政绩和发展思路，新城建设看得见摸得着，投资带动城镇面貌焕然一新，政府有干头，容易显效果。

以投资拉动新城新区建设，依靠土地财政推动城市化，这是全国不少地方政府的惯常做法。安邦集团高级研究员唐黎明称，这反映在城市空间上就是一轮又一轮的举债造城，“举债扩张—卖地还债—再举债扩张—再卖地……”以此来扩张城市规模拉动经济发展，“之所以会形成不少‘空城’，就是地方政府大量建设，为什么大量建设，就是为了消化钢筋水泥建材的产能，化解产能过剩。”而问题是，大量新城新区没有产业支撑，形成空城，导致新城供给过剩。

在出现“空城”之后，地方政府其实也面临“骑虎难下”的困境。目前的状况是，新城开发规划上的先天性不足与缺陷，地方政府只有靠后期运作来完善与整改。这意味着新城开发后期成本加大，而纠错的成本往往比用来完善的成本大得多，更可能是个无底洞。“以京津新城为例，2005年建成之时，其配套设施投资高达68亿元，2008年二次定位整改时期配套设施建设追加资金40亿元，接近原计划相关投资的2/3。”洲联集团·五合智库的一份报告披露。

而更为严峻的问题是，地方政府依托低价征地、高价卖地的土地财政维持新城新区建设，甚至靠举债盲目扩张，造成地方债务规模不断扩大。据6月10日审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年末，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。日前审计署证实，2013年全国政府性债务大审计已全面开展，这标志着国家层面正在摸底地方债。

“处理好政府与市场的关系，是各地在新城新区建设中需要首先厘清的问题。”受访的多位专家对本刊记者均表示，依靠土地财政推进新城建设，只会带来新城房地产化、城市用地粗放低效、人口城镇化受阻等严重问题，与经济转型升级背道而驰。因此，各地的新城新区建设不能只将重心放在城市空间扩张上，如果没有产业项目的合理布局，即使建再多的高楼大厦，也只会沦落为一座“空城”。