政府向市场买服务的深意

毛寿龙

毛寿龙 中国人民大学公共政策研究院执行副院长， 中国政府制度创新研究中心主任

国务院总理李克强7月31日主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务。会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

党的十八大报告明确指出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

创新公共服务机制

公共服务，是集融资、生产、提供和消费的合作产品。对于很多公共服务来说，融资方是政府，生产方是政府，提供方也是政府，这是典型的政府公共服务。政府负责融资、生产、提供公共服务，发挥了积极作用，比如义务教育服务，可以解决这个服务面临的诸多问题，让孩子享受教育的同等服务。

推进向社会购买公共服务的政策，与发挥市场力量的总体改革思路一脉相承，其主旨是促进政府职能转变、构建新型政社关系，提高公共服务的质量和效率。政府具有行政化特点，容易导致相关教育机构也出现行政化问题。政府管理存在标准化、指标化管理等问题，这会扼杀很多创新。政府管理可以在开始的时候提高服务质量，但是对于多样化的服务，却不易固化其质量标准。

政府推购公共服务是让公共部门借助社会力量管理和运行，消除政府与企业、社会的差异，从政府包办模式走向协作模式，使市场机制介入公共服务。对于行政化来说，很多政府生产和提供公共服务的单位都是事业单位，有行政级别，往往按照行政命令行事，专业人员凭良心做事情，缺少工作质量的衡量标准，容易出现成本高，效果差的弊端，使政府的财政包袱不堪重负。

让社会力量参与到多样化的公共服务，符合效率优化原则，既有利于提升了服务质量又有效提高效率。

并非简单市场化

推进政府向社会力量购买公共服务，社会化、市场化显然是一个重要的方向。政府购买公共服务，从市场化角度分析将在两方面产生影响：一是以更少的成本向国民提供更丰富和优质的公共服务；二是政府可以通过引入社会资本，减轻政府投资公共服务的资金压力，为经济增长添加新的动力。

如果改革者过于关注市场化的资金而忽视了提高公共服务水平，让“经济增长”动机占支配地位后，在购买公共服务的过程上就会向某个方向偏斜，甚或导致那些没有经济利益但惠及众多普通国民的公共服务不被购买或较少购买，那么这项改革就难以获得预期支持。

对于小众而多变的公共服务来说，政府提供服务，往往无法适应老百姓的切身需求，政府购买社会服务，可以解决上述很多难题。

提供公共服务是重要的社会责任，并非是简单的市场化。政府把公共服务的提供转移到社会组织、机构和企业手中，减少财政支出和公共责任的收益，承接者则获得物质上和声誉上的收益。然而，公共服务的竞标同样有可能成为腐败的新灾区，对此，国务院会议提出了“严格程序，竞争择优”、“严格政府购买服务资金管理”、“建立严格的监督评价机制”。

再释积极信号

政府购买社会服务，有利于促进政府工作改革。一方面，有利于建设阳光政府，树立积极的政府形象；另一方面，有利于建设法治政府。同时，政府购买公共服务，需要老百姓参与确定服务需求，以及提供公共服务的方式，并让老百姓参与和监督相关的过程，这显然有利于建设民主政府。

政府购买服务，往往是直接面向老百姓提供公共服务的政府负责的，这样，有利于政府服务职能下沉，充实基层政府，有利于多中心治理结构的形成。在多中心治理结构条件下，加上政府购买服务，老百姓的需求就可以通过菜单化来处理。由过去政府生产什么，百姓就消费什么，转变到现在政府购买服务，不断丰富服务的菜单，让老百姓有了选择权。服务的数量和质量，也会根据个性化的需求来进行设计。

在多中心治理结构条件下，政府的公共服务可以成为一个平台，不仅仅制定购买服务百姓消费的服务菜单，也可以百姓提供需求，社会组织根据百姓需求形成新的菜单。对于新菜单，还可以在这个平台上向社会融资，通过社会融资使该项目在相关平台上立项，为社会公共服务发挥更加积极的作用。主动去筹集资金，这样，政府采购公共服务的平台，就成了政府和社会合作共同形成需求、提供融资和多种方式提供公共服务的公共平台。

公民的公共服务需求表现得越来越成熟，社会组织在融资、生产和服务供给方面也越来越具有能力，政府的资金也会越来越得到有效的使用，这就形成了政府、社会组织和公民三角互动治理的稳定结构。在这个结构中，供需信息不对称问题可以通过开放、竞争的机制得到解决，社会组织之间也会通过竞争得到成长，不仅公共资源配置效率可以得到大大提高，更可以让公共资源本身得到进一步的拓展。

在规范中前行

政府购买公共服务的政策实施，也会遇到“成长的烦恼”。社会组织依靠政府提供的资金，就会导致社会组织只看到政府需求，看不到社会需求的问题。社会组织生产服务，更多地考虑政府的要求，而看不到社会的要求。同时，政府采购公共服务，可能产生服务价格上涨的问题，或者出现服务的排队问题，甚至可能出现服务质量下降的问题，对高质量的市场化的公共服务，形成了挤出效应。

在政府推购公共服务的过程中，关键要让社会组织在多个领域得到发展，不仅仅发展直接生产服务的社会组织，更要鼓励发展发现和形成老百姓公共服务需求的社会组织，还要发展支持和监督性的社会组织。只有这样，社会组织之间不仅可以通过相互竞争提高品质，还可以通过不同种类社会组织的发展，形成社会组织之间的相互支持和制约。

政府推购公共服务的有效实施，关键还是要形成和完善相关的多中心治理的制度平台。在这个平台里，公民是核心，各级政府及其部门都可以参与到特定的公共服务平台里提供融资和服务菜单，各种社会组织，甚至是企业组织，包括资金充足的佛教组织，也可以积极参与，公民个人，媒体，基金会，都可以积极参与到这个平台里。只有建成了这样的多中心治理的开放的公共平台，才会真正做好充分的融资，做好多中心的竞争和发展，真正做到为人民服务。