司法独立与人民代表大会制刍议

[摘 要]三权分立并非司法独立的理论基础，司法独立的模式也多种多样，人民代表大会至上的全权地位并非不能容纳司法的相对独立。司法活动本身蕴涵了司法必须对人民负责的内在要求，在西方国家，司法部门应该对人民负责并承担政治责任的观念也是深入人心的，我国宪法要求人民法院对人大负责，受人大监督与司法独立无抵牾之处。在我国，根据司法独立的要求对地方各级法院的设置或产生作全新的调整并不为人民代表大会制度所排斥，也不会冲击宪法确立人民代表大会制度的原则性条款。

[关键词]司法独立；人民代表大会制；法院制度改革

[中图分类号]D9 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）03 — 0024 — 02

一

当前，司法体制改革在党的十七大报告的指导下已取得了很大的成绩，但以法院独立为核心的司法独立却仍未破局，这是司法地方保护主义难以禁绝和行政诉讼步履蹒跚的根本原因。尽管真正的破局有待宪法修改，但只有在凝聚共识作出决策之后，方能切实推动。而要形成共识并作出决策，则必须澄清一个长期以来的普遍疑虑，即司法独立是否为人民代表大会制所不容？①

人民代表大会制是我国的根本政治制度，是真正实现人民当家作主的政权体制。这一制度以民主集中制为组织原则，以保证作为人民行使国家权力之机关的人民代表大会的全权地位和至上地位。根据这一组织原则，一切国家权力都归属于人民民主选举产生的人民代表大会，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。很显然，民主集中制原则是一项根本不同于西方三权分立的宪法原则。但是，人们通常认为三权分立原则是司法独立的宪法基础，这就产生了第一个疑问：否弃三权分立的人民代表大会制具备司法独立的根基吗？

对此，首先应予指出，将三权分立当作司法独立的宪法基础本身乃是一种错误的认识。从历史上看，司法独立的思想渊源和制度渊源都大大早于三权分立提出和入宪的时代。据英国学者维尔考查，早在16世纪的英国，就一直有人强调需要有法官独立，其理由是“自己不能做自己案件的法官”的自然公正原则；在17世纪中，已有不少人主张要有独立的司法部门。〔1〕18世纪伊始，英国颁布了《王位继承法》，最早在法律上肯认了法官独立，这比孟德斯鸠提出三权分立学说早了近半个世纪，比三权分立写入美国宪法早了86年。英国学者米勒也否认三权分立是司法独立的基础。他认为，司法独立的出现，实际上是总体的社会进步和不断增强的劳动分工的结果。〔2〕

其次我们必须注意到，司法独立的具体模式是具有多样性的。如在西方，既有美国式的分权制衡模式，也有欧洲式的议会优越模式。前者，普通法院与国会的地位平等，并可以对国会的立法进行司法审查。而后者，代议机关相对于普通法院具有优越地位，普通法院只能适用议会制定的法律，并不能审查议会的立法。因此，司法审查并非司法独立的必然要求，那种将司法审查当作衡量司法独立有无之指示器的观点是站不住脚的。既然司法独立并不意味着法院应当对人民代表机关的立法进行司法审查，那么，实行民主集中制原则的人民代表大会制禁止人民法院对人大立法进行审查就并没有违反司法独立的要求。

最后但最重要的是，尽管民主集中制原则否弃国家权力的分割，要求将一切国家权力统一于人大，但它并不否认国家权力的分工。按照宪法规定，人大自己只行使立法权和其他重要权力，而并不行使行政权和司法权，因此，一切权力统一于人大只是指一切权力产生于人大（即行政机关和司法机关的权力来自人大的直接授予），而并意味着一切权力统一由人大行使。既然实行民主集中制原则的人民代表大会制也实行国家权力的分工，司法权（审判权）由人民法院专属行使，司法独立就具有了宪法基础。

二

那么，人民代表大会制要求人民法院对人大负责，受人大监督是否与司法独立相抵牾呢？

二者也并不存在抵牾之处。在以人民代表大会制为宪政架构的社会主义民主政治中，法律是人民通过民主选举的人民代表机关依照法定程序制定的，承载的是人民意志。司法是人民法院适用法律裁决纷争的活动，它必须保证这一过程和结果都符合承载在法律中的人民意志，而不受任何扭曲。由此可见，在我国，司法活动本身便蕴涵了司法必须独立的本质要求，也蕴涵了司法必须对人民负责的内在要求。由于人民是一个数量庞大的集群，宪法规定人民选举的人民代表大会就是人民的代表机关，因此人民法院对人大负责就是司法对人民负责的应有要求。事实上，即使在美国、德国这样崇尚司法“完全独立”的西方国家，司法部门“应该对人民负责”并承担“政治责任”的观念也是深入人心的。〔3〕〔4〕从美德两国的政治实践来看，司法机关要从以下两个方面对人民负责：一是对公众负责，这主要表现为审判公开，裁判文书公开并接受公众的评议，法官的公众评议以及选民对法官的定期审查等；二是对人民代表机关负责，即司法机关必须忠实执行人民代表机关制定的法律，人民代表机关对于违法失职的法官有权依照弹劾程序予以罢免，等等。〔5〕由此可见，那种认为法院对人大负责就不可能确立司法独立的认识并没有把握住司法的本质。

人民代表大会制要求人民法院受人大的监督，与司法独立的宗旨也是完全一致的。司法独立以追求司法公正为宗旨，而不是为了独立而独立。为防止司法权力的失控，它必须接受合理的监督。只要人大对法院进行的监督“不代替”法院行使审判权，“不介入”既定的司法程序，“不损害”法院独立的形象，这种监督就是为司法独立本身所接受的。具体而言，司法独立要求人大对法院的监督，必须具有“事后性”和“间接性”的特点，即人大不能在法院依既定法律程序对案件审理终结前对审判活动进行任何形式的干预，不能以自己的判断代替法院的裁决。司法独立还要求人大对法院的监督应与对行政的监督在方式上有所区别，不能损害公众对法院的尊崇。应该说，只要我们把握好监督的原则与方式，人民法院受人大的监督与司法独立就并不存在任何的冲突。

当然，人民代表大会制要求人民法院对人大负责，受人大监督确实表明了人民法院在地位上从属于人大。然而，这种从属关系并不意味着人大与法院之间是一种领导与被领导的关系，而只是意味着二者地位的不平等性，其着眼点在于确立人民民主的最高地位，禁止法院侵犯民主。由于司法独立寻求的是司法活动在既定程序中的不受干涉性，并不以对人民代表机关的立法实施司法审查为己任，因此，在人民法院与人大这种“下位”与“上位”的非平等关系中，也并非不能实现司法的相对独立。

三

司法独立的核心是法院独立，司法独立的破局也是现行法院制度的破局。因为在现行体制下，我国地方各级人民法院都是按行政区划设置，由本级人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。这种体制实际上形成了地方各级人民法院依附于地方的局面，是我国司法难以独立的制度根源。因此，打破按行政区划设置法院的现行体制或改变地方各级法院的产生与负责机制，就成为从制度上保证审判机关依法独立公正地行使审判权的中的之策。但是，这一改革涉及到地方各级法院与地方各级人大的关系问题，又是否为人民代表大会制度本身所排斥呢？

我认为，从我国地方各级人民代表大会的职能范围与宪法的有关原则规定来看，对地方各级人民法院的设置体制或产生负责机制做全新的调整并不为人民代表大会制度所排斥，也不会冲击宪法确立人民代表大会制度的原则性条款。其理由如下：

第一，我国地方各级人民代表大会是我国地方各区域人民实现当家作主的地方国家权力机关，其职能是处理地方事务。而所谓地方事务，只能是经济、社会、文化等方面的事务，不能包括司法事务。司法是人民法院适用法律审理刑事、民事、行政案件的活动，人民法院必须严格适用法律，“维护社会主义法制的统一和尊严”（宪法第5条第2款）。既然司法事务并不属于地方事务的范畴（我国宪法将人民法院与检察院排除在民族自治地方“自治机关”的范围之外已经表明了这一点），地方各级人民法院都肩负着“维护社会主义法制的统一和尊严”的重任，那么打破按行政区划设置法院的现行体制或产生负责机制，便不但不与设立地方各级人民代表大会的意旨相抵触，而且更与宪法第5条的原则要求相一致。

第二，宪法第3条对人民代表大会制下组织其他国家机构的原则规定是：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这里并未将审判机关限定为必须由“本级”人民代表大会产生。宪法第128条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”该条也未限定地方各级人民法院对“本级”国家权力机关负责，而是对“产生它的”国家权力机关负责。因此，根据司法独立的要求改革现行法院制度并不会冲击宪法确立人民代表大会制度的原则性条款（完全确立和保证司法独立，事实上只涉及到宪法第126条、第135条、第101条第2款和第104条等少数几个一般条款的修改）。〔6〕

综上所述，人民代表大会制本身并非不能容纳以维护司法公正为宗旨的司法独立，决策者完全可以放下疑虑，将司法独立作为我国司法体制改革的制度目标，以大力推进社会主义法治国家的建设进程。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 〔英〕M·J·C维尔.宪政与分权〔M〕.苏力，译.北京：三联书店，1997：28-29.

〔2〕 〔英〕马丁·洛克林. 公法与政治理论〔M〕. 郑戈，译. 北京：商务印书馆，2002：13-14.

〔3〕 最高人民法院司法改革小组. 美英德法四国司法制度概况〔M〕.韩苏琳，编译. 人民法院出版社，2002：82-83，91，94，472-473；

〔4〕 〔美〕梅里亚姆. 美国政治思想（1865—1917）〔M〕.朱曾汶，译. 北京：商务印书馆，1984：111-114，123-125.

〔5〕 信春鹰. 公法（第三卷）〔M〕.北京：法律出版社，2001：228

〔6〕 最高人民法院司法改革小组.美英德法四国司法制度概况〔M〕.韩苏琳，译.北京：人民法院出版社，2002：472-473，91-97，468-469.

〔责任编辑：冯延臣〕