反腐敗與權力制衡的制度設計

反腐敗應從權力制衡的制度設計入手。習近平在十八屆中共政治局的會議上談到“近年來我們黨內發生的嚴重違紀違法案件，性質非常惡劣，政治影響極壞，令人觸目驚心”。“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國”。為什麼腐敗現象會越演越烈，以至有“亡黨亡國”之憂，而多年來反腐敗的努力，對遏制日益嚴重的腐敗收效甚微？究其原因，這既與既得利益的糾纏有關，也與制度設計的缺陷有關。

一、反腐敗的兩難：

反與不反的糾結

近年來流行一種說法：“不反腐亡黨，反腐亡國”。

前一句話好理解，從中共總書記胡錦濤，到新任最高領導人習近平都承認，能否遏制腐敗，“關係人心向背和黨的生死存亡”。在一個國家，倘若腐敗現象愈演愈烈，執政黨最終將會失去民心，而不免被推翻。

後一句話需要解釋。有人說，“反腐不會亡國”。這是沒有理解上述說法的含義。在上述說法中，所謂“國”，不是指作為民族、地理和主權概念的“中國”，即便三歲小兒都知道中國不會滅亡，而是指党國體制的“國”，指一黨執政的國家政權。為什麼說，反腐敗會導致党國體制，即一黨執政的“國”消亡呢？因為按精英們的解釋，要徹底解決腐敗問題，離不開憲政改革，離不開民主選舉、三權分立和輿論監督。既然如此，那麼不難理解，如果採用這種憲政體制，這就意味著一黨執政的党國體制的消亡。

且不論上述說法有無道理，是對是錯，在上述說法中，“亡党亡國”其實是一個意思。其真實含義就是說：對於一黨執政的國家政權及其體制來說，反與不反的結果相同，即反亦亡，不反亦亡。可以說，這一說法反映了一些人心中兩難的疑慮和糾結。由此我們也許就可以理解，為什麼多年來，反腐敗會被認為是一個棘手的問題。

二、反腐敗的嘗試：

不觸及體制的反腐敗

一直以來，當局試圖找到一種兩全之策，既不會動搖党的領導和現有體制，又能夠消除腐敗。為此有過各種嘗試。

（一）運動反腐。中共最駕輕就熟的就是搞政治運動。過去的整黨整風、三反五反、四清文革，無一不是運動。靠運動來反腐，雖然會有一時之效，但卻有諸多弊端。一是規模大了，有違文革結束後黨內“不搞政治運動”的共識，且有走文革回頭路之嫌，搞小了，沒有作用；二是有法不治眾的阻力，若全部清除，則國家癱瘓，若選擇性辦案，或特赦一部分，打擊一部分，則難以服眾，且有權鬥、清洗和厚此薄彼之嫌。多年來，每次新舊交替，外間總是紛紛猜測，作為顯示新政的“三把火”，會有“動真格”的反腐運動，然而這些猜測往往落空。究其原因，自然是問題棘手。

（二）增設反腐機構，今日中國可能是世界上反腐機構最多的國家。與反貪腐相關的機構有：紀委、檢察院、監察局、反貪局、廉政辦、預防腐敗局等。反腐機構越設越多，然而腐敗現象卻日益嚴重。可見，增加機構並沒有能遏制腐敗。有趣的是，近來又有人提出，反腐機構太多不好，應該減少才會有效率。他們沒有想過，原先是為了提高效率，才增設機構，如今機構增加了，如果還是沒能有效遏制腐敗發展的勢頭，那就說明，這種反腐機構的增減與反腐效率無關。

（三）實行民主評議制度。所謂民主評議，就是在幹部考核和升遷時，由組織部門出面，而由單位的下屬和同事評議此人的能力和品德。這種評議往往流於形式。一是礙於情面而和稀泥，“抬頭不見低頭見”，“日後還得相處”；二是牽涉利益糾葛和感情恩怨而不能實事求是，要麼互相吹捧，要麼互相詆毀。三是導致集體腐敗，利益均沾。大凡那些善於內部撒錢、集體分肥、照顧內部子弟者，通常會獲得好評。

（四）建立官員財產申報制度。早在1995年，當局就下發了《關於黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報的規定》的通知，然而這麼多年過去了，儘管民眾要求官員公開財產的呼聲不斷增大，但是，這項制度卻一直未見實施。究其原因，當然是由於這一制度的推進在上下各層級中均面臨巨大的阻力。其實，在現有體制下，這種申報制度，即便推行，也很可能會象各地上報糧食產量和GDP數據一樣，即不是“我有多少，報多少”，而是“先看別人報多少，我再決定報多少”。幾十年來，各地官員上報統計數字時有一個相沿成習的做法，就是指示秘書和下屬：“先去瞭解鄰近區鄉（地市）是如何報的，我們再定數字”。顯然，如果沒有有效的監督、核實和懲罰機制，這種財產申報制度只會流於形式。

（五）網絡反腐。在以往的年代裡，普通民眾要在媒體（如報刊雜誌和電視）上揭露身邊官員的貪污腐敗現象，幾乎是不可能的。互聯網和微博的興起，卻使這種在過去不可能發生的事情變成可能了。近來，網絡反腐頻頻使官員落馬，一些公職人員相繼因貪腐在網絡曝光而被立案調查或被免職。然而，由於網絡本身實際上仍受政府控制，因而網絡反腐所揭露的官員通常層級較低，難以涉及較高層級的官員。另外，由於網絡是一種輿論工具，它對傳統體制構成一種潛在的威脅。因而近來有一種聲音，主張對之加以限制。所以，作為輿論監督的一種方式，網絡反腐有一定的效果。但是，其作用是有限的，或者說會受到限制的。

三、反腐敗收效甚微的原因：

權力高度集中的體制

為什麼多年來反腐敗的努力，對遏制日益嚴重的腐敗收效甚微？根本原因在於權力高度集中而缺乏制衡的舊體制。在這種體制下，從上到下，每一個地方的一把手都是權力高度集中，擁有對本地立法、司法、監督、傳媒和任何方面事務的領導權和干預權，這就是所謂的一元化領導。這種橫向聯繫的權力結構是一種“塊塊專政”的體制。按這一體制，每一個黨政首長在當地的權力實際上是無限的，其意志就等於法律，可以獨斷專行。不難理解，那些監督機構和地方媒體，作為被領導者，又如何監督他們的大權獨攬的領導者及其親朋故舊和圈子裡的人呢？

不僅僅是腐敗問題，所謂“上有政策，下有對策”和“有法不依”等等國家法律在地方被“變通”、曲解和無視的現象，其實也與這種“塊塊專政”有關。那些日益增多的上訪人群和群體性事件，大多也與地方“土皇帝”們的“無法無天”有關。不難理解，當國家的法律條文與地方主管領導的意志相左時，地方執法者，由於其人事、工資和福利等關係屬？地方權力體系，自然是以地方頂頭上司的意志為優先考慮，至於國家的法律政策條文，則變得無關緊要了。

所以，在這種體制下，不論你增設多少反腐機構，不論你的“陽光法案”和“禁止以權謀私”等所謂制度訂得如何精細嚴密、聲色俱厲，不論你的法律條文如何咬文嚼字，甚至一字不漏地照搬西方國家的法律條文，都不免在“長官意志”和無限權力面前形同虛設和成為紙上談兵。

四、反腐敗的制度設計：

改塊為條，實現地方權力制衡

要消除上述體制弊端，應當採用權力分立和權力制衡。在當今世界，人們普遍認識到，實現權力分立和權力制衡的理想體制就是憲政體制。然而，前面我們提到，如果採用這種憲政體制，可能就意味著一党執政的現有體制的消亡。顯然，這是今日中國政治體制改革的一個死結。

筆者在《反腐敗與政治體制改革的另一選擇》一文中提出了一種思路：兼顧執政黨的利益和現代權力制衡的要求，改現有的“塊塊”體制為“條條”體制，形成一種傘狀結構：維持頂層權力結構不變，實現地方權力制衡。在頂層，仍是“党領導一切”，而自頂層以下，權力分立，改橫向體系為縱向體系。按這種新體制，監督機構被從包攬一切的地方權力體系中分離出來，不再從屬？地方當局，而是中央派出機構，垂直領導。其他權力制衡機構亦可酌情從地方權力體系中剝離出來。

這一方案並不是要否定、排斥或取代政治體制改革的終極目標和憲政體制的基本原則，而是在目前政治體制改革面臨瓶頸的情況下，與其舉步不前，不如另闢蹊徑，為解決人民最為關心的現實問題而採用的一種階段性、折衷性改革方案。其立意在於，將鐵板一塊的舊體制作分層處理，先易後難，先實現頂層以下的權力分立和權力制衡。至於憲政改革，當然仍可盡力推進。兩者並行不悖。