我国耕地保护的体制与政策研究

[摘 要]随着经济社会的快速发展，我国耕地将承载着越来越大的压力。耕地关系到国家粮食安全、农产品质量安全以及农业和农村经济的可持续发展。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。当前我国耕地面临：耕地资源短缺、水土流失严重；耕地环境污染加剧、质量不断下降；耕地保护体制不顺等问题。为此，必须加强宣传，形成全社会的责任意识与全员参与耕地保护的良好态势；建立、健全耕地质量保护与建设的法律、法规；理顺耕地质量管理体制；加大耕地保护执法检查与管理。

[关键词]耕地保护；体制与政策；研究

[中图分类号]D922.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）01 — 0082 — 02

众所周知，我国是一个人多地少的国家，人均耕地面积仅占世界平均水平的40%，排名世界第126位。随着经济社会的快速发展，我国耕地将承载着越来越大的压力。2010年11月1日的第6次全国人口普查登记的全国总人口为13.397亿，比2000年第5次人口普查数据的12.658亿多出0.739亿，平均每年增加约740万人。未来10年，我国的人口数量还将继续增加，根据国家人口计划生育委员会2007年发布的《国家人口发展战略研究报告》预测，2020年我国人口将达到14.5亿，2033年将达到人口峰值15亿左右。同时，由于建设占用、农业结构调整、生态退耕、灾毁等原因，我国的耕地数量由2000年的19.24亿亩下降到2010年的18.26亿亩。可见，人地矛盾加剧已成为一个不争的事实，因此，今后一段时期，如何妥善处理好保障经济发展和保护耕地资源的关系，是事关我国科学发展的重大政策问题，也是亟待研究解决的一项重要课题。

一、加强我国耕地保护的重要性

耕地关系到国家粮食安全、农产品质量安全以及农业和农村经济的可持续发展。保护耕地是关系到我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。

（一）耕地保护事关和谐社会建设。自古以来，“民以食为天”、“无粮则乱”，“粮食安全”之于一个国家具有最根本的意义，是一个国家稳定社会政治局面，解决民生问题的关键，也是发展工业化、推进城市化的重要基础。近年来，伴随着城乡一体化进程的不断推进，出现各种新的社会问题，由于地方政府在土地利益问题上处理不当，从而导致部分失地农民因不满情绪而上访的事件时有发生。因此，在城乡一体化的建设过程中充分保障农民的耕地财产权益，对于稳定国家和社会大局，推进和谐社会建设具有重要意义。

（二）耕地保护事关农民的生存与发展。能否“提高农民收入，维持粮价基本稳定，保障中低收入国民基本生活”是在全面建成小康社会进程中，对我国政府提出的严峻考验。这一系列考验能否顺利通过均与耕地保护存在必然联系。农民依赖耕地，通过农业生产创造社会财富，耕地上承载着农民自身所拥有的经济权利和利益。不仅如此，随着社会的不断发展，人地矛盾不断加剧，耕地作为一种财产，其内在的巨大价值不断凸显。可以说失去耕地就意味着农民受教育权、健康权、社会保障权、住房权等与生存和发展的相关权利缺失，深刻影响着失地农民的日常生活。

（三）耕地保护有利于生态安全。随着我国小康社会建设进程的不断推进，人民生活水平日益提高，对食品安全的要求逐步提高，特别是“三聚氰胺”事件后，人们对农产品质量和食品安全的关注度明显提高。人们能够吃上无毒、无害、绿色营养的食品才算实现了小康社会。耕地作为出产农产品的基础，其质量优劣直接与土壤生物多样性和以土壤为载体的植物、动物、微生物的生长繁殖有着密切的关系。质量较高的耕地土壤微生物区系健全，土壤动物数量众多，适宜多种植物生长，并可有效减少水土流失的发生。保护耕地，实现土壤生物的多样性，是维持生态平衡和生态安全的至关重要的一个环节。

二、我国耕地资源保护和利用的现状

（一）耕地资源短缺、水土流失严重。我国耕地资源远远低于世界平均水平。“用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口”，并且人口过快增长，特别是农村人口过快增长与农村教育、医疗卫生等条件发展不相适应，加剧了人口数量与质量的矛盾，造成了农村劳动力素质难以提高和就业难等问题；现有的贫困人口主要分布在农村，贫困造成耕地资源环境恶化，耕地资源环境恶化又加剧贫困，最终对耕地资源保护产生严重的制约。耕地质量下降和人口增加，造成人均耕地减少、土地负担指数上升和耕地失衡等耕地资源危机。目前我国的土地和草原“三化”（退化、沙化、盐渍化）面积持续扩大，自然湖泊数量和湖泊总面积持续减少。由于不合理的农业生产方式，致使大量农业遗传资源损失，生物多样性面临严重威胁。全国因土地荒漠化水土流失，造成农业经济损失。长江流域的60%泥沙来自中上游开垦的坡地，仅四川、重庆每年流入长江的泥沙达到5.33亿吨。水土流失导致每年流失土壤50亿吨，减少耕地100多万亩，损失的肥力相当于4500万吨化肥。全国扶贫计划所确定的贫困县中，约有80%属于水土流失严重地区。

（二）耕地环境污染加剧、质量不断下降。我国粮食问题非常突出，人均粮食占有量只有400千克，离发达国家每人800千克还有很大距离，一些贫困地区，粮食供应很不充分。随着环境污染的加剧，食品污染问题日趋严重，据最近资料报道，全世界每年患癌症的500万人中，有50%左右与食品污染有关。其中，农药是我国农产品污染的重要来源，主要农产品的农药残留超标率高达20%；化肥的大量施用，使农作物硝酸盐含量超标，导致胃癌和食道癌发病率增加。近年来，由于人类活动释放到环境中的激素类物质种类和含量急剧上升，大部分饲料含有激素、抗生素等有害人类健康的物质，通过食物链进入人体后，引起早熟、肥胖等疾病，对人类健康构成极大威胁。

（三）耕地保护体制不顺。由于耕地保护、建设与管理缺乏有效统一的法律依据，在实际工作中出现了诸如多头管理、体制不顺等问题。根据《土地管理法》、《农业法》和《环境保护法》，土地、农业和环保行政主管部门都具有耕地保护管理与监督的职能职责。三部门依据不同法律在各自所属领域开展耕地保护、管理与监督工作，但出现了职能交叉与职能空白的领域，形成各部门都有责任，又都职责不明，相互协调难，工作不能形成合力的局面。

三、创新我国耕地保护体制与政策的对策与建议

（一）加强宣传，形成全社会的责任意识与全员参与耕地保护的良好态势。受社会发展与自然环境变化等多种因素影响，耕地减少趋势不可逆转，而且减少速度在短期内也较难得到大幅度减缓。鉴于此，必须在全社会形成耕地质量与耕地数量同等重要的共识，树立“耕地质量建设与保护是社会经济可持续发展的基础，是最大的科学发展观”的理念，将耕地质量建设与保护任务上升为影响全局发展的战略性任务来对待和执行。同时，应进一步加大宣传力度，使每个人都能认识到耕地质量建设与保护不仅是全社会的责任与义务，更与每个人的生活切实相关，是所有社会人的责任与义务。

（二）建立、健全耕地质量保护与建设的法律、法规。近年来，湖南、天津、辽宁、江西和内蒙古等省、自治区、直辖市相继出台了耕地质量管理条例或办法，以立法的形式规范质量保护、建设与管理行为，为明确各部门职能和规范耕地质量保护、建设与管理提供了政策依据和法制保障。目前，国家层面上关于耕地质量保护、建设与管理的立法工作尚处于在起步阶段，相关部门应借鉴国内外耕地质量保护与建设的先进经验，加强调研，积极协调，尽快完成耕地质量保护与建设立法工作。明确农民作为耕地质量保护与建设的主体地位，明确各部门在耕地质量保护、建设与管理中的地位与角色，建立责任追究制度、投入保障制度和等级认证制度、质量占补平衡制度，把耕地质量保护纳入法治化的管理轨道。

（三）理顺耕地质量管理体制。首先，尊重和保障农民作为耕地质量建设和养护的主体地位。《农业法》、《基本农田保护条例》已明确了农民在耕地质量建设与养护中的主体地位。在基本农田建设及农业综合开发过程中，规划设计、建设项目确定、工程建设、工程监督、建后管护等，应通过村规民约等制度设计，让农民全过程参与，在参与中增加收入、享受建设成果，同时重建农民耕地质量建设与管护的责任意识。其次，强化地方各级政府耕地质量责任主体。《基本农田保护条例》确定了各级地方政府在基本农田保护中的责任主体地位，并将基本农田保护工作作为政府领导任期目标责任制考核的一项重要内容。下一步体制改革，应进一步明确地方各级政府耕地质量保护的责任主体地位，各级地方政府应加大辖区内统筹协调力度，认真履行分类指导、组织实施的职责。最后，明确农业部门的耕地质量管理主导地位。《土地管理法》、《农业法》和《环境保护法》等规定了土地、农业和环保行政主管部门的耕地保护管理与监督的职能、职责，形成了耕地质量管理职能职权的交叉，应尽快通过耕地质量建设保护与管理的立法，明确耕地质量管理的主管部门。考虑到农业行政主管部门在指导农民合理用地、养地，以及在基本农田建设方面的优势，建议明确农业部门耕地质量管理的主导地位。

（四）加大耕地保护执法检查与管理。各级国土资源部门要加强土地执法队伍建设，严格落实土地执法动态巡查责任制，加强土地违法的检查、处理力度。各有关部门要在查处土地违法违规案件中，加强协作配合，建立相应的沟通、协调和联合执法机制。国土资源部门要会同监察机关等有关部门不定期地开展用地情况的执法检查，重点查处非法批地、未批先用、“以租代征”、非法出让土地、严重侵害群众利益以及领导干部违规干预、插手经营性用地和工业用地招标拍卖挂牌出让等行为。上级国土资源部门要加强对市、县土地管理行为的监督检查，发现违法违规行为，要及时提出纠正或整改意见，重大问题要直接调查并依法做出处理，对典型案件要公开立案查处。进一步规范案件管辖和办理程序，创新办案方式，建立国土资源与监察、公安、司法等机关的办案协作机制和案件移送制度。此外，还应当赋予土地执法部门更强的行政执法权力，使其执法不受人为因素特别是地方领导的干涉。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨瑞文，赵士熙.农业可持续发展概论〔M〕.北京：中国农业出版社，2006.

〔2〕吴群，等.中国耕地保护的体制与政策研究〔M〕.北京：科学出版社，2011.

〔3〕刘俊.中国农村土地法律制度创新研究〔M〕.北京：群众出版社，2012.

〔4〕柯楠.我国建立农民医疗保障法律制度的思考〔J〕.法学杂志，2012，（05）.

〔5〕柯楠.失地农民社会权宪政保障的法理依据及其对策〔J〕.青海社会科学，2012（02）.

〔责任编辑：郭梅东〕