对口援疆法制化问题研究论纲

[摘 要]对口援疆政策的有效实施及实践中遇到或可能遇到的相关法律问题解决，离不开对口援疆政策的制度化、法制化。而对口援疆政策的制度化、法制化，又离不开对口援疆法制化理论的指导。对口援疆政策法制化理论研究，往往涉及到对口援疆政策法制化的必要性、具体理念、实践中的表现、现实法律困境及具体立法路径选择与构建等问题。

[关键词]对口援疆； 法制化；研究论纲

[中图分类号]D902 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）01 — 0074 — 02

对口援疆战略的有效实施，离不开相关法律制度尤其是相关经济法律制度的保驾护航。因为法治国家的一个基本要求就是政府的任何行为都要有明确的法律依据。况且依靠法律手段保障和促进区域发展不平衡问题的有效解决，并非中国独有。日、美、德等国的成功事例，也为援疆政策的法制化，提供了重要的经验与启示。对对口援疆政策法制化相关理论的研究，在新一轮对口援疆工作全面开展的背景下，有助于对口援疆战略地有效实施与推进，有助于对口援疆法律保障机制的确立与完善，有助于具有中国特色的对口支援法制理论与法律制度的确立与完善。但目前我国有关对口援疆政策法制化理论研究的深度、广度及进度，总体来讲，仍大大滞后于对口援疆工作实践，无法满足现实发展的需要。

一、对口援疆政策法制化与否的争议

对口援疆政策是否有必要法制化，目前理论界与实务界仍存在不同的声音。这其中既包括持积极声音，也包括消极声音，还包括持中立声音。当然持积极态度的，仍占多数，是主流。实践中，有关对口援疆政策法制化必要性的争议主要集中在三个方面。

（一）对口援疆的性质是什么？是一种道义，还是一种政治问题，是纯粹经济问题抑或法律问题。反对者认为对口援疆是一种无偿支援，是一种道义。既然是道义，就不应该运用法律手段强制其履行之，否则很可能打击或挫伤支援方的积极性，影响援疆目标与任务的实现。而且还可能导致不合理地扩大道德法律化趋势。如果说，对口援疆主是一种经济援疆，那么在市场经济条件下，支援方与受援方作为两个相对独立又存在某种竞争关系的经济体，法律没有理由以立法形式强制支援方无偿支援与自身有竞争关系的受援方的经济发展。

主张对口援疆政策法制化者，则认为对口援疆首先是一种政治问题，其次才是道义问题。因为促进和实现包括新疆在内全国各族人民的共同富裕与经济发展是国家的责任与义务。同时新疆的发展与稳定不仅关系到新疆各族人民的发展与稳定，同时也关系到全国各族人民的共同发展与稳定，关系到支援方的可持续发展与稳定。从法制角度讲，中央在新一轮援疆工作开展伊始，就曾明确指出，新时期对口援疆能否取得成功，关键在能否建立全方位援疆的有效保障机制，在于对口援疆保障机制能否实现制度化、法制化。

（二）对反对者来说，党和国家制定和实施的对口援疆政策，是一种相对短期或中长期的灵活政策，而不是一项长期的政策。一旦援疆目标与任务得以完成，援疆政策的使命也会随之停止。因此，没有必要将对口援疆政策纳入具有长期稳定性特点的法制化轨道。支持者认为，以对口援疆政策非长期性的判断来否定对口援疆政策法制化，实际上是对援疆政策的相对长期性一种主观误判，同时也对法律制度本身所具有的长期稳定性特点予以绝对化。因为某一法律制度存在效力的长短，不是取决于它的性质与特点，而是取决于其能否为社会产生的相应的功效，能否迎合社会发展的需要。

（三）在现行的法律体系中，是否存相应的法律依据上，反对者认为我国现行的《宪法》、《民族区域自治法》及正处于起草阶段的《西部开发促进法》，实际上就包含有国家及发达地区有义务支援边疆民族落后地区发展的相关规定，而这些规定在某种程度上可以很好地为对口援疆政策的有效实施提供重要的法律支持与保障。因此无需也没必要就对口援疆政策予以专门立法。但是，对支持者而言，尽管现行的《宪法》与《民族区域自治法》等法律法规包含有发达地区有义务支援和帮助落后地区发展的相关规定，但这些现行的法律规范相对较为抽象，缺乏可操作性，规定的内容也不够全面，援疆工作实践中遇到的诸多法律问题，都无法找到相应的依据。

至于对口援疆政策法制化，是立法先行还是政策先行的争议，已经随着对口援疆政策的实际贯彻执行及相关立法的确立与完善之滞后而偃旗息鼓。

二、对口援疆政策法制化的经济法理念之体现

（一）经济法生成逻辑：市场失灵——国家干预——干预的法治化

以新疆为代表的西部边疆地区的经济发展目前之所以落后于中东部地区，其中一个重要原因就是现行的市场经济体制由于自身存在的缺陷（如唯利性、自发性、盲目性），无法依靠自身能力实现东西部地区之间的经济平衡与协调发展。以经济援疆为核心的对口支援政策是国家促进和实现我国区域经济协调发展的重要手段与途径，是国家干预经济的实践表现，有助于弥补市场经济体制在平衡协调区域经济方面的不足与缺陷。但是为了预防或控制政府干预经济失灵，其中最有效地的途径之一就是政府干预经济的法制化。对对口援疆而言，就是对口援疆政策的法制化。

（二）市场经济体制均衡协调功能之弥补

经济法的均衡协调属性超越了民商法的个人本位，从社会经济发展全局出发，通过国家的促导和纠正等行为调节社会经济，实现经济结构和比例关系的均衡。这其中就包含了区域之间经济结构和比例关系的均衡。对口援疆政策是平衡与协调东西部地区之间经济社会发展水平与经济资源差异的重要手段与途径，而对口援疆政策法制化则又实现该目标的重要保障与依据。

（三）社会公平理念之体现

经济法从社会整体利益出发，通过财政税收、财政支付转移、扩大就业等法律手段，通过对利益主体作超越形式平等的权义分配，以达实质上的利益平衡和社会公正。而作为法制化的对口经济援疆，实际在增加受援地区居民收入，缩小或赶超与内地经济发达地区居民的收入水平等方面，往往发挥着重要的作用，体现了经济法的实质社会公平理念。

三、对口援疆政策法制化实践中的契合性

从新一轮对口援疆政策贯彻执行至今，对口援疆工作取得了可喜的成就：初期援疆规划中的绝大部援建项目得以开工建设或顺利交付使用，援助资金也已基本到位。其重要原因之一就是在对口援疆工作中出现的一系列合法化援疆措施与制度。

（一）合作协议。 在贯彻实施对口援疆政策的实际工作过程中，除了严格贯彻执行党中央和国务院分配的强制性支援任务外，中央多个相关部委及对口支援省市还与受援方政府就援疆问题签订了一系列合作协议（如长沙经济技术开发区与鄯善工业园区签订了对口支援框架协议等），将行为上的依据由单一的行政文件拓展为行政文件与合作协议。这实际上意味着中央国家机关与地方政府以自身实践，积极推动与探寻将对口支援作为一项政治任务来执行转向作为一项法律义务予以履行。在许多支援双方签订的合作协议中，将对口支援任务具体量化为协议义务作为援疆工作的基础与前提，同时又不仅仅局限于义务的单方履行，而是在履行援疆义务的基础上，增加了基于互惠互利的目的而设定的双方应享有的相应权利。

（二）自新一轮对口援疆工作伊始，有多个支援省市与受援地相关的援疆机构单独或共同合作，出台和实施一系列有关援助项目、资金的监管制度，如《对口援疆项目管理制度》、《对口援疆资金管理办法》等。针对援疆企业在新疆的投资与开发，受援地相关部门往往会依照我国现行相关的法律法规和新疆地方性法规，监管和促使援疆企业依法进行项目审批、纳税、保护资源与生态环境、维护劳动者合法权益等，而不是因为是援疆企业而就豁免其相关法律义务的遵守。

四、对口援疆过程中的法制困境

在对口援疆工作的过程中，尽管有多个支援省市与受援地援疆机构制订和实施了一系列相关的具有法制化倾向的规章制度，但这种法制化程度依然很低。援疆工作实践中仍然大量存在无法可依或援疆机构的自我决策与执行机制与现行相关法律法规发生冲突的现象。

（一）在规范依据上，缺乏具有可操作性与普遍约束力的专门性法律法规。目前，对口支援的主要依据依然是合法性与合理性程度不高且仅适用于援疆机构及其相关工作人员的行政命令，依据的是不具有普遍约束力与强制约束力的政策性文件与行政性规划方案。

（二）援助方承诺的援助资金在受援方的配置使用、支援方与受援方之间的横向财政支付转移等仍存在不规范现象。如有的援助方在编制、修改本级财政预算以支付和转移的援助资金时，常常违背我国《预算法》相关规定，或者有意或无意规避本级人大的审批与监督。

（三）优惠或激励性政策与法律制度不足。在援疆的过程中，如何鼓励或吸引疆内外经营企业到受援地投资，如何为它们进提供高效的投资便利，国家及受援地基本没有相应的立法规定。

（四）权利与义务关系的不明确及其纠纷的法律解决机制缺失。在援疆过程，支援方与受援方一旦发生纠纷，应如何界定双方的权利义务，如何解决彼此纠纷，是依靠行政途径还是司法途径等；如何运用法律保护受援地的资源与生态环境，如何协调受援地援疆企业的劳动用工问题等，都是必须面对和解决的问题。

五、对口援疆法律化建设之路径选择与具体制度的确立与完善

在对口援疆法律化建设之路径选择上，首先应注重私法中的平等协商与自愿的理念和公法中的具有上下隶属与监督管理的行政性理念的协调与融合，充分发挥两种性质截然不同的法律观念在维护和促进对口援疆工作顺利进行的作用。其次，要明确对口援疆工作的核心与实质——经济援疆，而经济援疆的核心最终又是产业援疆。因此，对口援疆政策的法制化的核心应放在相关经济法律制度的创新与完善上，积极发挥市场在援疆过程中的基础作用，注意政府在援疆过程中的宏观调控功能。再次在对口援疆相关法律制度的创设与表现形式上，可采取法律效力层级相对较低的多层次的专门性法规，如中央政府的对口援疆行政法规、支援与受援双方的地方性法规或规章的单行条例等，也可采取对口援疆基本法与一系列专门的法律法规相结合的方式。

在对口援疆法律制度具体内容的建构上，除应包括有助于解决对口援疆过程中遇到或可能遇到的法律问题的规范外，还应包括确立与完善为来疆投资的疆外或国外投资企业提供各种便利条件或优惠或激励性措施的规范（如审批、金融、土地、税收等规范），支援方与受援之间的财政支付横向转移制度，援疆资金、项目的监管制度，相关产业转移的产业调控制度，明确支援方与受援方在援疆过程中的法律地位及其权利义务规范，援疆企业劳动用工制度，法律纠纷解决机制，援疆成效的法律评价与责任承担制度等。

在确立和完善及具体适用对口援疆相关法律制度的过程中，还应注意国家层面的法律法规和地方性法规或规章之间的协调，注意地方性法规或规章之间的协调，避免相互间的冲突、矛盾或不一致的现象。

〔责任编辑：冯延臣〕