香港廉署调查“特首”对重构我国内地廉政机构的启示

[摘 要]2012年2月底香港特别行政区廉政公署因对“特首”曾荫权就可能接受坐富豪的私人游艇、私人飞机、租住豪宅等利益而展开了立案调查，这是廉署成立38年以来第一次调查其唯一的上司即政府的最高首长，证明了在香港任何级别的公职人员均不得有特权的清廉之风，也彰显了廉政公署的组织地位及其调查的权威性，香港廉署调查“特首”也引起了对内地廉政机构设置架构的思考。为了有效解决我国内地廉政机构对遏制腐败局限性，从比较香港廉署和内地廉政机构的反腐成效出发，在廉署的权力架构、职责及监督机制设置特点的视野下，分析我国内地廉政机构的设置与运作方面的缺陷，从而提出重构我国内地廉政机构设置的相关建议。

[关键词]香港廉政公署；廉政机构；重构；启示

[中图分类号]D669 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）01 — 0057 — 04

一、由调查“特首”看香港廉署和内地廉政机构的反腐成效

因接到了对“特首”接受富豪款待（乘搭私人飞机及游艇外游）、接受红酒等礼物、在深圳租住商人豪宅，涉嫌利益输送的事的举报，香港廉政公署于2012年2月27日决定对行政长官曾荫权就可能触犯《防止贿赂条例》以及作为公职人员行为失当而立案调查，并会先派员收集证据，不排除有需要时要求涉案人，如“特首”及相关富豪向廉署提供材料。“特首”曾荫权也表示积极配合廉署的调查。廉署对香港特区行政长官曾荫权的立案调查，是成立以来第一次调查其唯一的上司即政府的最高首长，显示了廉政公署的组织地位与拥有法定调查权的权威性与严肃性，同时也彰显了在香港任何级别的公职人员均没有特权的廉洁之风。2011年国际著名反腐组织“透明国际”发布的183个国家和地区清廉指数排行榜上香港以8.4分，位居第十二位，较2010年又攀升了1位。正是由于香港清廉的政府及其无特权的公职人员为香港连续15年被评选为全球最自由的经济体系这一成功的取得提供了最为关键而有力的保障。对比香港政府和公职人员的廉洁成效，反观我国内地政府公职人员特别是领导干部一直以来都存在着严重的腐败问题，表1则显示了2003-2011年内地立案查处的涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员数量，虽然这些数据还不足以全面反映内地政府公职人员的贪腐状况，但也能够从一定侧面反映内地政府公职人员特别是领导干部腐败程度。相比我国内地廉洁方面的排名也远远在香港之后，如在2010年“透明国际”公布的清廉指数排行榜上中国大陆仅以3.5分，位列第七十八名，虽然我国内地通过一系列的举措整顿贪腐，2011年以3.6分排名上升到七十五名，但排名仍然落后。而在预防腐败中，行之有效的廉政机构设置发挥着重要的作用，对于构建廉洁政府和保持国家公职人员清廉有着举足轻重的意义。如香港廉洁成效的取得在很大程度上归功于香港特别行政区廉政公署（简称ICAC）的设置与运作上，其成功设置与运作使得香港由二十世纪七十年代的一个贪腐盛行的社会跻身于目前全球最清廉地区之列。廉署成立38年来，调查案件超过7万件，其中大量案例是廉署针对香港不同发展阶段社会突出问题的经典之作，成为进行公众反腐倡廉教育的组成部分。公正、廉洁和秩序的观念在香港已经根深蒂固，成为了香港人核心价值的一部分，香港公众对廉署一直维持在90%左右的信心和超过99%工作的支持度。虽然我国内地现有专门的反贪污贿赂局及纪委、监察机关等等廉政机构，但目前我国内地这些廉政机构的设置与运作并没有使尚存的腐败局面得到显著的改观。对比廉政公署的广泛而权威的调查权力和香港“特首”曾荫权的积极态度，我国廉政机构能否实现调查权力以及调查的程度，往往取决于“一把手”的态度。如果“一把手”不同意、不接受，廉政机构的调查监督就不可能取得实效。一些地方政府的“一把手”在做出腐败行为的同时，还利用自己手中的权力阻碍廉政机构对与自身有关的腐败案件进行查处，如原广州市番禺区委书记、区政协主席梁柏楠实施了近十年的受贿行为，但纪检机关、反贪局却在这十年间碍于其作为“一把手”利用职权对自身案件的干预与牵绊，而不得不使其规避了法律制裁。未能有效遏制公职人员特别是领导干部的腐败疾也使得公众对内地廉政机构的信心及工作支持远远低于香港公众对廉署的公信力。公正、廉洁和秩序的观念在内地社会中还尚未形成。由此可见，目前我国内地廉政机构对于腐败的遏制还远远低于香港特别行政区廉政公署的反腐成效，其反腐之路仍然任重道远。

二、从香港廉政公署设置特点看我国内地廉政机构设置的缺陷

第一，从香港廉政公署的组织架构的独立性来看，内地廉政机构在组织人事设置上存在缺陷。从组织地位上来看，香港廉政公署以《廉政公署条例》及《香港特别行政区基本法》为依据成立的，其本质就是一个反贪污独立调查执法机构，完全独立于政府机构系列，只对行政长官一人负责的反贪部门。这样的组织地位确定了廉政公署在香港特别行政区全权独立处理一切反贪污工作的地位，确保了廉政公署的工作不受其他行政部门的干涉，从而保证最高限度的发挥的工作效用。从组织内部架构来看，香港廉署实行四级编制，廉政专员正副职均由行政长官向廉政公署委任，且其直接向行政长官一人负责，并且不得兼任政府任何职务。反观我国内地现行的廉政机构亦是为惩治、预防腐败而专门设立的，主要由纪律检查机关、行政监察机关和人民检察机关所组成的，但各廉政机构通常处在一个复杂的领导体制之下，其工作往往受到其他行政部门的干涉，往往屡遭一个或多个行政部门的干预与多种领导关系的牵绊，致使无法独立依法查处现实存在的违法违纪乃至犯罪行为，严重影响了廉政机构工作效用的发挥。从人员编制与财政来源看，香港廉政公署职员采用聘用制，署内人事完全由其最高领导者廉署专员任命；另外，廉署财政是由香港最高行政首长批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制；其中大多数廉署职员享受与公务员薪俸不同的、按合约享受在职酬金的“廉署职系酬金”，廉政专员在其任期内亦不得接受和履行香港政府内其他给予薪水的职务。相比之下，内地的三廉政机构为纪检、监察、检察的工作人员为公务员编制，经济上几乎完全依赖地方政府的财政拨款，且人事与财政状况还同时受到同级地方政府与上级机关的双重甚至多重管理，由于内地各廉政机构不具有人、财、物完全管理权的“先天不足”缺陷，往往会出现廉政机构人员办案须“看他人脸色”的现象，导致廉政机构组织地位不高，其职权的权威性与严肃性不足，必然会出现同级廉政机构不能有效调查监督其“顶头上司”的弊端。

第二，从香港廉政公署职权的法定性与集中性来看，内地廉政机构在权力设置上存在缺陷。首先，从职权的法定性来看，执法、预防、教育的“三管齐下”全方位的反腐倡廉策略以法条的形式被写入法律当中；廉政公署由《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》赋予了独立而广泛的调查权，包括搜查、扣押、拘捕、审讯等，廉政公署有权要求被调查人员提供证据有权要求被怀疑有贪污行为的人员交待其财产、开支、债务等有关财产问题，而抗拒或妨碍调查者则属违法。对比香港的立法规范，在内地的廉政机构中，只有《中华人民共和国行政监察法》赋予了行政监察机关监察权、调查取证权以及其他具体的职权。而纪检机关在查处贪污、贿赂的人员时所使用的调查权及其他职权往往由党内法规所规定，而无明确的法律法规，其职权也仅由其内部文件得以确定，既不属于法律的范围也不属于法规规章的范围。不但如此，反贪污贿赂的法律法规时常被党规所抵触，如纪检监察机关在办案时所采取的“两规”、“两指”措施，出现了党规大于国法的现象。其中“两规”是指“调查组有权按照规定程序，采取以下措施调查取证，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠。并要求有关人员在规定时间、地点就案件所涉及的问题作出说明。”但“两规”是属于党的内部规定，没有法律性质，而且其明显有违反宪法当中对公民人身自由保护的规定。“两指”即行政监察人员可在一定时间、地点内控制被查处对象的人身自由，虽然是由《中华人民共和国行政监察法》所规定的权利，但对于“指定的时间、地点”没有明确的限制，因而不利于法律的执行与对被查处人员人身自由权利的保护，容易出现超期羁押与非法拘禁的现象。其次在反贪污反腐败权限上来看，一是在贪污的界定范围上不同。内地所指的“贪污”，即侵吞公款或公物的行为，由廉政机构负责调查。而香港所说的“贪污”，实际上指的是贿赂，而侵吞公款或公物在香港是属于盗窃行为，由警察机构负责调查。二是香港廉署与内地廉政机构在职权的集中性上也存有差异。由于香港廉署设有即执行处、防止贪污处、社区关系处，分别负责执法、预防和社区教育三大职责，实行“三管齐下”打击腐败制度，加之廉署除拥有反贪工作所需的基本权力之外，香港法律还赋予其有权逮捕犯罪嫌疑人，有权搜查可疑的楼宇、扣押犯罪的相关财物，有权调查任何金融机构等特权，这些权力的综合集中效力有效的提高了廉署反贪反腐力度。而内地廉政机构中纪律检查机关是负责党的纪律检查，行政监察机关则是负责行政监察，人民检察院是负责法律监督。纪检、监察、检察这三大廉政机构分别属于党委、政府和司法三个不同系列，但在实际中，大部分国家机关工作人员都是中共党员，即使是党外人士的国家工作人员违法乱纪，在实践中只能由行政监察机关和人民检察院依据是法律法规进行处理的比较罕见，通常的情况是纪检机关也依据党规党纪对党外人士的国家工作人员进行处理，即纪检、监察、检察各自分工责任模糊不清，处在一个“多头制约、分散管理”的廉政机构体系中。这就难以避免在配合和衔接上出现问题与矛盾，不仅增加了反贪污贿赂的成本，也致使内地廉政机构的权力效力远不及于香港廉署，对腐败的打击力度亦不够；三是在法律上禁止公务员未经许可接受的利益范围及标准上存有明显差异，香港在《接受利益（行政长官许可）公告》中有详细规定即便没有受贿的动机，即便接受的利益与公务无关，仍可能构成贪污。如“特首”曾荫权接受富豪款待和服务优待也许并没有受贿的动机，也许接受的利益与公务并无关系，但私人游艇、私人飞机、租住豪宅的任何服务或优待属于接受禁止的利益，由此，廉政公署针对“特首”是否构成贪污要进行立案调查。这与内地的立案调查的标准上存有很大差异，公务员如若没有受贿的动机、接受的利益与公务无关，内地廉政机构对于公职人员仍可能构成贪污的立案调查数量较少，尤其是针对于领导干部特别是廉政机构的顶头上司或者“一把手”的贪腐可能性的立案调查更是少之又少。另外，香港对于禁止接受的“利益”范围的规定也远比内地所规定的广泛与具体，如香港规定公务员禁止接受的利益还包括礼物、借贷、报酬、佣金、职位、契约、执行或不执行职责等。此外，廉政公署在立案标准上没有限制，在理论上贪污1元都会受到追究，相比之下，内地廉政机构远没有达到“零容忍”的立案标准。

第三，从廉署的内外部监督机构设置特点来看，内地廉政机构监督机制设置存在的缺陷。从内部监督机构的设置来看，廉政公署的内部监督机构的设置为L组。L组由执行处处长掌管，专门对廉政人员的工作进行调查与监察。一般情况下，针对廉署人员的贪污及非刑事指控，均会由L组进行调查。但涉及刑事指控时，L组会等待有关刑事调查或诉讼程序结束后作出评审，确定是否需要对有关人员采取内部行政或纪律处分。相比之下，我国内地只有检察机关建立了内部制约机制制度，其内每个部门都有一套工作程序和监督措施，但是这种内部制约仅仅是侦查、批捕、起诉部门相互监督和配合。内地其他廉政机构内部对工作人员和领导监督的监督机制均不健全。如对纪检监察部门探查中发现，在“两规”“两指”的实施中经常出现不经批准，超越职权，违反规定，擅自使用该措施的现象。从对廉政人员行使权力中经常出现诱供、逼供，打骂被审查人员的现象以及在社会中甚至还出现了“反贪局贪污贿赂”的评价，造成这些后果在很大程度上源于这些廉政机构内部缺乏有效的制约与监督机制。从外部监督机构的设置来看，廉政公署的外部监督的行政机构包括行政长官、法院、立法会、律政司及廉署事宜投诉委员会。由廉署组织架构可以看出，对最高领导者廉政专员监督，是由行政长官的亲自监督，对不称职的廉政专员可以直接由行政长官罢免。另外，对廉署人员行使权力时的行为操守则是由法院进行监督，如认为其有滥用权力的情况，会加以批评。而对廉署的权力与权限则是由立法会、律政司、廉署事宜投诉委员会进行监督。廉署每年须向行政长官及立法会提交年报，且贪污及非刑事指控和起诉权都要向律政司长报告，另外，针对廉政公署的投诉均由独立的廉署事宜投诉委员会监察及复检。反观内地廉政机构的行政监督，仅受上级机关和各级人大及其常委会的监督，其结果就是过分的干涉廉政机构的个案处理，没有真正履行监督的职责。另外，相对于廉政公署的非行政机构、公众及新闻媒体的监督，内地廉政机构的外部非行政监督即人民监督员的设置，仅仅限制在人民检察院人民办理职务犯罪中的“三类案件”、“五种情况”内。其中“三类案件”包括：检察机关拟对犯罪嫌疑人作出逮捕决定而犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的三类案件进行监督；“五种情况”是指：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结嫌疑人财物的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、暴力取证等违法违纪情况的。此外，而对廉政公署的外部监督的非行政机构包括咨询委员会及新闻媒体。咨询委员会完全独立于廉署，是由行政长官委任大约40名社会各界有责任心的人士，组成贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会。后三个委员会分别负责监察廉署执行处、防止贪污处和社区关系处的工作；还有新闻媒体也对廉政公署的工作十分关注，廉署亦透过传播媒介向公众负责。比较香港的公众监督可以看出，内地由于公民的监督意识尚不强烈及法治观念等尚不成熟，导致有组织、有层次、多方位的民间监督机构在内地尚无得到有效实质性的设置。不得不承认的是，目前内地新闻媒体尤其是网络对于廉政机构的监督起到了越来越大的作用，但也不可否认我国内地的新闻媒体工作还远没有达到香港的自由程度，致使新闻媒体对廉政机构关注的仍显不足，廉政机构通过传播媒介向公众负责也颇为不够。

三、重构我国内地廉政机构的启示与建议

第一，加强职权的法定性与集中性，重构内地廉政机构的权力设置。首先，应当借鉴廉署的经验，改变目前纪检、监察、检察这种多头、分散的权力设置现状，即取消纪检机关与行政监察机关的合署办公，撤销检察院内设的反贪局，以及合并行政监察机关与预防腐败局，将我国内地纪检、监察及检察机关进行整合，建立统一的、拥有广泛反腐调查权的廉政机构。在该专门、独立的廉政机构内部设立执行部门、预防贪腐部门和教育反腐部门，分别负责“惩治、预防、教育”三大职能，实行“三管齐下”的反腐制度。其次，我国内地应该通过立法而非由党内法规和一些内部文件来对廉政机构权力的设置，杜绝出现党规大于国法的问题。依法赋予该廉政反腐机构广泛的调查权，以及搜查、扣押、拘捕、审讯等其他具体的职权，并将全方位的反腐倡廉策略上升到法律中。同时进一步在法律上明确禁止公务员未经许可接受的利益范围及标准。香港“即便没有受贿的动机，即便接受的利益与公务无关，仍可能构成贪污”对于内地无疑也是一个值得借鉴的标准；对于禁止接受的“利益”范围规定也应该广泛而明确，制定出公务员行为的细则；对于“一把手”的贪腐行为，廉政机构决不能“姑息养奸”，并在立案标准上要逐步向“零容忍”迈进。

第二，加强立法提高组织独立性的地位，重构内地廉政机构的组织人事设置架构。一是我国内地应该尽快加强相关立法，提高廉政机构的组织地位，依法保障经过整合后的独立廉政机构作为一个反贪污腐败独立执法机构，完全独立于政府机构系列，只对各级人民代表大会负责的反贪部门。这样的组织地位确定了其全权独立处理一切反贪污工作的地位，确保了廉政机构的工作不受其他行政部门的干涉，从而保证最高限度的发挥的工作效用。此外，经过整合后的独立廉政机构的负责人正副职均由各级人民代表大会选举产生，直接向人民代表大会负责，并且不得兼任政府任何职务。由此可确保其工作不在被其他行政部门所干预，杜绝各种领导关系的干涉与牵绊。逐步确立廉政机构能独立处理一切反贪污工作的地位，树立廉政机构拥有法定调查权的权威性与严肃性，继而保证最高限度的发挥的工作效用。从人员设置与财政来源看，内地廉政机构在很多方面可以借鉴香港廉政公署相关设置策略。例如职员可以采用聘用制，可由廉政机构最高领导者任命人事、财政可在政府预算中单列拨付、实行职员享受与公务员薪俸不同的薪酬制度等。

第三，加强廉政机构的内外部监督，重构内地廉政机构的监督机构设置。加强内部监督机构的设置即应包括对廉政机构的工作和廉政人员行为的调查与监察，我国内地的廉政机构内部应该尽早建立健全权力监督与制衡机制制度，廉政机构的工作程序和廉政人员的监督措施均应有由一个专门的内部机构进行调查，相当于廉政公署的L组，仅对廉政机构内部的最高领导负责。其职能是严格秘密监视廉政机构内部人员的工作情况。发现违法违纪者，予以内部行政纪律处分；对违反刑事法律者，对犯罪嫌疑人进行侦查起诉。其次，应该健全廉政机构的外部监督的行政机构的设置除了上级机关和各级人大及其常委会、还应包括法院、投诉等机构，独立的投诉机构是专门用来接受对廉政机构及其人员的举报。此外针对廉政机构的投诉均由监察及复检达到真正履行监督职责的目的。再次，对专家等咨询委员会及新闻媒体监督作用的重构。咨询委员会应完全独立于廉政机构，可由社会各界有责任心的人士，组成就有关贪污问题、审查贪污举报、防止贪污及社区关系的委员会分别负责监察廉政机构有的关工作；继续充分利用目前在反贪局已设立的专家咨询委员会的作用，并赋予委员会成员监督的权力，分别对廉政机构的执法、预防与教育部门及某些个案的调查进行指导和监督。此外，廉政机构工作的监督离不开新闻媒体的关注，如2012年2月香港媒体多次报道“特首”曾荫权接受富豪“关照”，如坐私人游艇、私人飞机，租住豪宅的新闻，并让公众知晓廉署的工作信息，从而达到大众监督的效果。我国内地也应当发挥新闻媒体特别是网络传播中介的重要作用，廉政机构应积极提供反腐信息以便新闻媒体的及时跟踪报道，以此达到增加反腐、防腐工作公开透明度的目的。

〔参 考 文 献〕

〔1〕郭兴艳. 特首的哽咽〔N〕. 第一财经日报，2012-03-02（A01）.

〔2〕李珺. 论我国内地廉政机构设置改革〔D〕. 暨南大学，2011.

〔3〕朱厦飞. 浅析香港廉政公署制度及其借鉴意义〔J〕. 吉林广播电视大学学报，2011，（06）.

〔4〕王玄玮. 揭秘香港廉政公署〔J〕. 检察风云，2012，

（02）.

〔5〕陈文婧，郭健飞.从香港廉政公署和俄罗斯廉政风暴引发的几点思考〔J/OL〕.青年与社会，2012，（01）.

〔责任编辑：冯延臣〕