浅析地方政府之“限电令”

[摘 要]在经济危机的大背景下，各国推出各种措施来达到节能减排的目的，发展低碳经济也逐渐渗入到人们生活的方方面面。为达到规划规定的节能减排目标，部分省市今年下半年起开始强制推行“限电令”，对企业、居民甚至公共设施进行拉闸限电。政府的这种做法不禁让人沉思。

[关键词]低碳经济；节能减排；“限电令”；背景；执行；改进意见

[中图分类号]D641 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）01 — 0032 — 02

一、“限电令”出台的背景及其初衷

为了积极推动“节能减排行动”的顺利开展，以早日实现“低碳经济”的发展模式，最近我国不少省份，如东部的苏浙至北方的冀晋诸省，都对高耗能企业采取了严厉的拉闸限电措施。如今“限电令”深受部分省、市政府青睐，并被越来越多的使用着，且有愈演愈烈之势。

“限电令”的初衷是好的。由于钢铁和水泥等行业既属于高耗能、高污染行业，又属于产能过剩的行业，这样看来“限电” 、“停产”是一石二鸟：既节能减排又抑制产能过剩。从2003年开始，中国政府就着手利用各种手段抑制产能过剩和推动节能减排，钢铁、水泥和汽车等行业一直都榜上有名。尤其自2004年以来，发改委先后出台了一系列电价调控政策，对八类“两高”企业实施差别电价政策。此后，几乎每一年，在政府工作报告中都会提出对节能减排的重视和关注。最近部分省市政府又出台了“限电令”，并不断加大实施力度。不难看出，政府在推进节能减排工作时有着多么坚定的决心。可是，让人遗憾的是，7、8年过去了，这些行业仍然是产能过剩和节能减排的“钉子户”，诸多政策并没有落实到位，高耗能行业的重复建设问题依旧没有得到根本改善。最终，行政干预这一有形之手不得不使出更猛烈地招数。

目前，节能减排在我国已俨然成为一项政府行为。面对这种形势，我们不禁反思：诸如“限电令”等节能减排措施在实际执行中是否已经变了原味？

二、“限电令”在执行中出现的问题及相关影响

1.限电完全沦为政府行为

为了达到单位GDP能耗下降的目标，部分省、市政府用行政手段推行“限电令”，限电在我国已俨然成为完全的政府行为。这种直接的行政干预手段在短期内可能会取得一定的“节能”成效，但由于其突发性强，且以短期为主，盲目实施的结果必定造成行业生产力下降、市场萎缩、企业家信心消失殆尽、工人失业等消极后果，最终将把相关企业及其工作者逼上绝路。

2.政府在执行“限电令”时“一刀切”

由于地方政府此次“铁腕”调控是突然到来的，其在出台限电限产政策时，并没有制定一定的标准作为执行参考。所以，在实际执行“限电令”时，政府便用“一刀切”的方法强行使辖区内相关企业停产以换得漂亮的数据，其不仅对产能落后的企业实行限电，甚至对一些节能水平较高的企业也强行命令停产歇业。由此一来，“限电令”就完全打破了企业的经营周期，对其调配原材料、铁路运输等造成重大影响。

3.追求政绩滋生腐败

在我国，地方政府领导人一般都与当地大型国有企业有着千丝万缕的联系，可以说国有企业的发展情况是评价政府领导人政绩的标准之一。而在发展低碳经济的大背景下，地方政府为为了尽快达到节能减排的目标，又要求“限电令”实行领导负责制，对未完成指标的市县领导要追究责任。对种种政绩的追求，市县相关部门官员在排查企业耗能污染情况时必定会戴有色眼镜，对中小民营企业和大型国有企业实行“差别待遇”，这样“限电令”又成为一门关系学。

4.盲目限电影响企业生产，影响民生和社会秩序

“限电令”一出，大部分企业每隔几天就会被彻底停电一天或更多，许多钢铁企业干脆停产。企业是工业化社会的基本细胞，是社会和谐的稳定器，是工人就业的保障。拉闸限电影响企业正常生产，在削弱企业生命力的同时，还降低了工人的劳动收入，不利于工人就业的稳定。

更有甚者，为了完成节能减排目标，在限电期间，不仅居民家停电停水，就连医院和红绿灯也遭停电！如此“不择手段”地限电，注定会影响到公众常态的生活。为了节能减排的目标，“绑架”了所有钢铁企业不说，还把公众的正常生活搅得一团糟，严重影响民生和社会秩序。

三、对“限电令”存在问题的分析

1.“限电令”违反了行政法中的比例原则

行政法意义上的比例原则，是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式来进行。该原则的核心思想是行政主体在实施行政行为时，不但要努力实现行政目标，还应该尽量避免给行政相对人及社会带来不必要的损失。一般来说，它包括适当性原则、必要性原则和法益均衡原则三个子原则。

适当性原则又称“妥当性原则”，指的是行政主体在实施行政行为时所采取的手段应该能够实现或者至少有助于实现行政目的。“适当性原则是一个目的取向的手段选择”〔1〕必要性原则又称最小侵害原则，是指行政主体在有多种方式达到同一目的时，在不减弱目的实现程度的情况下，应尽可能地选择损害最小的方式。法益均衡原则又称狭义比例原则、禁止过分原则，是指行政主体在实施行政行为时所产生的不利益不能过分高于其所追求的行政目标所能够带来的利益，或者说，“所采取之行为所引起的不利益应较行为所欲防阻之利益为低。”〔2〕

“限电令”是政府为了达到节能减排的目标而在目标考核之前实施的一场非常规的“铁腕风暴”，而且有的地方政府在对企业拉闸限电的同时，对居民生活用电及公共用电也不分青红皂白的“一刀切”，政府盲目实施这种短视行为已给行政相对人及社会带来了不必要的损失，这不仅背离了节能减排的本义，也与国家节能减排的目标越行越远。综上，“限电令”的实施违反了行政法中比例原则的三个子原则，即适当性原则、必要性原则、法益均衡原则，不符合行政法中的比例原则的要求。

2.“限电令”在执行中“一刀切”的做法违背了宪法规定的平等原则。

我国宪法第三十三条第二款规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。平等原则是宪法位阶的一般原则，它是一切法律的基本原则。其基本内涵是：同等情况同等对待，不同情况区别对待。其价值目标是“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”。〔3〕所以，平等原则在公法就要求国家不得恣意地实施差别待遇。但是，这并不是说平等原则反对一切差别，有时为了达到平等，我们需要对不同情况进行归类，对不同的情况实行不同的待遇，这种合理的差别并不违反平等原则。

由于地方政府在出台“限电令”时并没有制定具体的优胜劣汰标准，所以在执行过程中，政府不仅对产能落后的企业实行拉闸限电，甚至对一些节能水平较高的企业也强行命令停产歇业，企图用“一刀切”的方法强行使辖区内相关企业停产以达到节能减排的指标，地方政府的这种做法侵害了部分节能水平较高的企业的平等权，与平等原则相违背。

3.政府强行推行“限电令”，不符合正当程序原则的要求 。

行政法上的正当程序原则或简称“行政正当原则”是指行政机关在作出影响相对人权益的行政行为时，必须遵循正当的法律程序，包括事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后还要提供相应的救济途径。

正当程序原则的要求之一是行政参与。行政参与是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。它的核心是公平听证，即“被听取意见的权利”，这意味着行政主体负有听取当事人意见的义务。行政主体在做出对当事人的不利决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。这是行政参与原则的核心要求，也是保证相对人有效参与行政程序的前提条件。

地方政府拉闸限电的 “铁腕”调控是突然到来的，“限电令”在出台时并没有事先通知相关企业，在执行过程中也没有充分听取企业的意见或者给予其陈述、申辩的权利，政府的这种做法不符合行政参与的要求，与行政法上的正当程序原则背道而驰，侵害了企业的合法权益。

四、针对“限电令”在执行中存在的问题提出的改进意见

1.鼓励用市场手段推进能源节约

节能减排本身具有公共性和投入产出不对称性等特点，这就决定了其需要外力来围绕政策导向进行激励和约束。按照环境经济学的分类，促进节能减排的经济政策主要分为三类：准入政策、交易政策以及退出政策。无论哪种政策，按照作用主体的不同，都可分为行政命令型政策和市场调整型政策。

在中国，节能减排一直是政府行为，政府在其中也理应起到监督和引导作用。但是节能减排并非节制断排，用强制休克的方式也未必会取得好的效果。当前的“限电令”仅仅是地方政府为了完成考核而对企业生产、居民生活进行强制性的行政干预。由此看来，限电令并非真正为节能减排措施：它只是在政令本位的意识下，一种唯数字论、唯政绩论的集中体现，是一种切切实实的短视行为。这种短视行为在短期内可能会取得一定的效果，但长远看来它不仅无助于国家节能减排的目标，反而背离了节能减排的本义，制约我国经济的发展。因此，节能减排应成为政府和企业的一项经济习惯，并靠市场这一“无形的手”进行调节，政府只在必要时进行监督和引导，而不是在目标考核之前来一场非常规的铁腕风暴。

2.明确拉闸限电的具体评价标准，在立法层面上建立长效机制

地方政府在出台“限电令”时并没有制定对企业拉闸限电的具体标准，在实际执行中也是对所有企业“一刀切”，这实际上就暴露出当前的节能减排工作缺乏一种长效可行的运行机制。

在立法层面上，由于目前有关低碳经济的成文法还未出台，因此，我们在立法之初就要将长效的机制放在首位，使其既起到规范低碳经济发展的作用，又可以促进经济的进一步快速增长，为低碳经济的有序发展奠定坚实的基础。

3.加大节能环保宣传，增强公民环保意识

政府在强制推行“限电令”时，中断了企业的生产用电，甚至于居民生活用电和公共设施用电，这势必造成以上各方在供电时段“加班加点”地用电，拉闸限电反而“电更流”。

政府确实要在节能减排上出台相关政策，包括一定的强硬措施，但仅有强硬或者一味强硬是不够的。有时需要“软硬兼施”，甚至需要以亲民的形式进行广泛宣传。鉴于现阶段广大公众的环保意识较差，政府应通过宣传、教育、培训，并结合政策激励，转变人们的思想观念，提高大家应对低碳经济的认知和增强环保意识，逐步达成关注低碳消费行为和模式的共识，使低碳消费常态化为人们的日常生活习惯。

4.促进科技创新，加快企业转型。

节能减排要科学合理，逐步推进，要靠提高管理水平、技术水平和加快科技创新和产业结构的调整来推进。完成指标不是目的，真正把节能减排作为产业结构调整的重要抓手，下决心让一些应该被淘汰的企业出局，并进一步推动企业转型，才是根本目的。

结语：

节能减排的光明之路与根本之策在于，政府职能的转型，企业的转型，新兴产业的崛起，新能源的开发，节约型、节能型、环保型企业的发展，以及公民低碳生活成为一种新的生活方式。在节能减排中，我们需要政策的“胡萝卜”，更需要低碳共识的支撑，低碳政策的导向，低碳经济的保障。盲目的“限电令”不能承担节能减排之重，盲目拉闸限电只会让低碳生活“黑灯瞎火”。低碳生活、低碳政策、低碳经济、低碳产业要齐头并进！

〔参 考 文 献〕

〔1〕朱金池.行政法比例原则之研究〔J〕.空大行政学报，1994，（01）：133.

〔2〕黄异.行政法总论〔M〕.台北：三民书局，1992：80.

〔3〕〔美〕詹姆斯·M·伯恩斯，等.民治政府〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1996.

〔责任编辑：侯庆海〕