我国社会保障与慈善事业的关系演变及其现代定位

[摘 要]以政府为主体的社会保障和以民间力量为主体的慈善事业在我国悠久的福利发展历史中扮演了不可或缺的角色。它们之间的关系也不是一成不变的，从最初的带有排斥的互补发展到国家行动对社会力量的完全排斥，再到改革开放以来前者对后者的逐渐放开，两者不断发展完善、相互促进。现代社会，在对政府行动与社会力量的关系与作用有了更深的理解的同时，应充分利用两者构建我国完善的社会福利体系。

[关键词]社会保障；慈善事业；政府行动；社会力量

[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）01 — 0030 — 02

一、古代中国官办慈善与民间慈善及其关系

在我国传统的爱民、助民等儒家民本主义思想、互助友爱的传统道德及佛教行善积德，道教互助互利等丰富的思想支持下，我国古代的慈善救助活动，无论是官办还是民办都呈现了较好的发展态势，发挥了应有的作用。

中国古代官办的慈善救济既有特殊时期（天灾人祸）采取的对百姓的救灾减害措施，又有平常时期针对鳏寡孤独、老病残疾者的生活救助（开办养济院、药局等）；既有事先预防措施（仓储说），又注重事后的救济（调粟、赈济、养恤）。然而，这种制度由于其临时性、非制度化特点救助乏力。

民间慈善救济：中国最早的民间慈善救济事业源自东汉时期佛教寺院的济贫事业。一直到宋朝以来，民间慈善事业大多由僧侣和佛教信徒从事，主要包括济贫、赈灾、医疗等活动。明清时期，民间慈善事业发展较快，且出现了现代慈善事业的萌芽。如，在江南的武进、无锡、嘉善等地先后出现了同善会、广仁会、同仁会等民间慈善团体。它们是中国历史上一种全新的非宗教性的、非宗族性的、持续性的、志愿性的慈善救济事业〔1〕。清代的民间慈善无论在种类、数量上还是经费保障、参与阶层的广泛性等都有了进一步的发展。但由于封建王朝对民间慈善活动的严控，也受剥削的广大百姓没有能力参与慈善。中国民间慈善事业发展较为滞后。

中国古代，由于经济水平低下，落后的封建制度，无论是官办还是民间慈善救济事业都严重发展不足，各自只覆盖到了部分百姓，民间慈善相当程度上承担和履行着政府的部分职能，出于社会控制，官方一定程度上排挤着民间慈善。在它们之外留下了大片空白，远不足以满足百姓的救助需求。

二、1950-1980年代我国社会保障与慈善事业及其关系

20世纪50年代，《劳动保险条例》的颁布标志着我国基本建立了包括养老、工伤、医疗、生育保险在内的社会保险制度，1957年末，我国建成了社会保障制度的基本框架。这套制度依附于不同所有制单位和乡镇公社，形成了“二元四级”的等级式保障体系，为全体国民提供了低水平的社会保障，农民享受的保障只是集体互助，国家并没有承担应尽的责任。不同所有制的单位职工享有的保障水平也存在很大差距。尤其是文革后，社会保障制度在很大程度上退化为一种企业保障制度。

这一阶段的民间慈善事业几乎销声匿迹，这主要是由于国内政治与经济形势的变化：政治上，以阶级斗争为纲造成的紧张的社会氛围以及社会主义公有制对慈善事业的错误定位；经济上，由于低下的经济发展水平及大锅饭体制，人民生活普遍处于困难境地。我国的社会福利体系形成了“慈善事业在理论上被批判、社会救济主要由政府包揽”的格局。董必武作的《新中国的救济福利事业》的报告，为包揽社会救济事业的政府慈善事业确定了基调，以阶级斗争的理论否定了旧政权的慈善事业。同时，民间力量因为大规模的社会改造运动失去了举办慈善事业的社会基础〔2〕。

这一时期，尽管国家提供的保障基本覆盖到了全民，在“平均主义”政策掩护下，民众也普遍安于体制安排，但这种完全由政府大包大揽、全面排斥慈善事业的低水平的保障只能满足群众最低层次的生存需要，加重了国家的财政负担，也给单位带来了沉重的支付压力。

三、80年代至今我国社会保障与慈善事业及其关系

改革开放以来，为与市场经济体制相配套，我国的社会保障事业经过几个阶段的改革与发展已基本形成了一个覆盖全民的、项目齐全、水平不断提升的以社会保险、社会救助、社会福利（“小福利”概念）为支柱的保障体系。社会保险领域，基本建成了以生育保险、工伤保险、失业保险、养老保险、医疗保险为主要内容的保险体系，分别面向城镇职工、城镇居民、农村居民的养老、医疗保险以及针对非典型就业群体的社会保险制度正在不断的建立和完善过程中；社会救助领域，城镇和农村最低生活保障制度不断完善，在低保对象的瞄准和贫困线的确定方面都取得了重要理论和实践成果；灾害救助制度不断发展，建立和完善了灾害预警机制。

然而，长期以来，我国的社会保障表现出了较强的生产性色彩。这种经济导向的福利政策导致了我国经济社会发展的失衡现象。随着“民生问题”逐渐受到国家政府的重视，我们有理由期待政府在不断完善制度建设的同时，将适当增加对社会性支出的财政支持，承担起应有的福利责任。

改革开放以来，政府对民间慈善的态度和政策也更加开明，快速发展的经济使人民生活水平的普遍提高，同时出现了相当规模的贫困群体和富裕阶层，这就使得社会力量对日益增大的福利需求有了供给的能力和条件，现代慈善事业应运而生，民间的慈善组织开始在我国福利事业中崭露头角。

1990年代以来，民间慈善事业进入新的多元化发展的繁荣时期。1994年中华慈善总会的成立揭开了我国现代慈善事业发展的序幕。就慈善组织的发展而言，到2010年，慈善组织由几乎空白发展到目前的近30万家。全国民政系统收到的捐赠款物在1996年至2005年期间只有284亿元，但到2009年就达到了332.78亿元〔5〕。在汶川地震等重大危机事件中，我国慈善组织更是展现了其在赈济救灾方面的独特优势和作用，并以此为契机，逐步进入“高速成长期”。

现阶段慈善事业的发展也暴露了许多问题：传统的“全能型政府”大包大揽的作风以及政府的资源获得需求和社会控制需求的张力导致了政府部门对慈善事业的过度介入，对纯粹民间非营利组织设置高门槛。对于大多直接依附于或分化于各级民政部门的民间慈善组织，政府不仅控制了其人事任免权，且有较大的资金运用权力，导致了我国慈善组织运作表现出强烈的政府机构色彩，继承了较多政府部门的传统弊端。中国的慈善组织产生于急剧变迁的制度环境给政府带来的治理危机。它们在很大程度上是从政府内部生长出来的，而不是纯粹的体制外事物〔4〕。相对于资源获得能力强、权威性强、享受诸多优惠的官方半官方的政府性慈善组织，民间慈善组织不仅数量少，且在社会公信力、募集款物能力等方面处于明显的劣势状态。民间慈善组织远不能满足社会的需要，本应成为独立慈善主体的企业也没有建立起捐赠的常态机制以贡献应有力量。

现阶段，在我国社会福利体系建设日趋完善的大环境下，以政府为责任主体的社会保障事业和作为公民社会一支重要力量的民间慈善事业呈现了良好的发展态势。两者在一定程度上优势互补，共同参与到增进广大人民福利的伟大事业中去。然而一定程度上，政府的强势力量限制着民间力量的壮大。

四、相关理论概述

世界范围内各国的福利改革实践有序进行，有关政府行动与社会力量关系的研究也不断推陈出新，理论和实践交织共同推动着福利社会体系的不断发展完善。关于政府行动与社会力量关系的理论研究主要有以下两种观点：

替代理论：最初的理论研究将政府行动和社会行动割裂开来，认为在福利服务供给中，政府行动力量的增强会排斥掉社会行动，即法定服务与第三部门服务存在一种相互背离的关系，类似于两个关联容器间的此消彼长或零和博弈。这种理论认为，由于具有一定同质性的福利需求的总量一定，福利领域中第三部门的介入意味着国家在原有的责任区间可以部分地隐退或不作为。在社会民主主义福利体制的国家里，确实存在全面广泛的福利国家挤出了市场和第三部门的福利供给的情况〔5〕。

互补理论：随着理论和实践的深入发展，研究者们在认识到政府部门和非盈利组织各自的优势和不足的基础上论证了在两者之间建立一种伙伴关系的可能性和有效性，强调在福利领域政府行动和社会力量之间具有相当程度的互补合作关系，各国在构建福利社会体系时，应注重发挥政府行动与社会力量各自的优势，实现双方的互补协作。

利特瓦克从韦伯的“科层组织与初级组织结构相异”理论出发，认为不同的组织或团体具有特定的特点，进而被赋予了完成特定任务的功能。一个团体可以最大程度地管理那些契合其结构的工作，即“匹配原则”〔5〕。他进一步提出政府慷慨的福利服务供给并不能取代由其他行动主体提供的服务，应充分利用各行动主体专业化的支持，相互补充。

五、今后我国社会福利体系建设发展方向

当前，我国社会保障远不能满足广大人民群众日益增长和多样化的福利需求，并且随着城市化进程的不断推进，以及人口老龄化的趋势，我国社会福利事业面临诸多新挑战。

今后我国的社会福利体系建设，首先应正确认识政府行动与社会力量的关系。正如在市场经济领域政府和市场都应有一个有效的作用边界，在福利服务领域，政府行动和社会力量（包括市场力量）也有一个各自的有效边界。政府包揽全部福利服务不但会导致沉重的财政负担，且会受政府组织效率低下、人浮于事等传统弊端的制约，也与政府向“有限服务型”改革的内在要求不符。民间慈善力量作为一支重要的社会力量，由于其专业性、灵活性及广泛的社会基础，能够在福利服务领域发挥专业优势，满足群众多样化和异质性、临时性的福利需求。

其次，需要进一步诊断目前各行动主体存在的主要问题和缺陷。政府方面既存在缺位现象，也存在越位现象。缺位主要表现在一些社会保险、社会救助项目上，政府的法律法规不健全、财政投入不足、制度不完善、管理不规范等。越位则主要指政府对公民社会力量的约束控制，表现在民间慈善事业上，即为政府行动的过度介入。民间慈善方面，主要是社会慈善意识及慈善文化氛围不强，缺乏自主选择性和拓展自我发展空间的能力。

最后，在我国社会福利体系构建过程中，应通过鼓励推动多元福利提供主体参与，实现国家-市场-公民社会三足鼎立的平衡的新型结构模式。为此，需投入更多时间和精力扶助相对弱势的公民社会力量，作为公民社会形成和发展的主要社会组织，现代慈善组织理所当然成为发展的重中之重，向民间化、自治化、志愿化、非营利性转向，成为独立的社会力量，而不是政府的附属和中介〔6〕。

〔参 考 文 献〕

〔1〕郑功成，张奇林，许飞琼. 中华慈善事业〔M〕. 广州：广东经济出版社，1999.

〔2〕陶海洋. 试论建国后政府慈善事业及其现代化面临的问题〔J〕. 中国特色社会主义研究，2008，（04）：102-107.

〔3〕林卡， 吴昊. 官办慈善与民间慈善：中国慈善事业发展的关键问题〔J〕. 浙江大学学报：人文社会科学版，2012，42（04）：132-141.

〔4〕田凯. 非协调约束与组织运作—一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架〔J〕. 中国行政管理，2004，（05）：88-95.

〔5〕韩央迪. 从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化〔J〕. 国外社会科学，2012，（02）：42-49.

〔6〕方曙光， 疏蕾. 公民社会下我国慈善事业发展目标的建构〔J〕. 学术界，2008，（04）：21-26.

〔责任编辑：侯庆海〕