那些年，那些期待

两会关于慈善的相关提案议案既反映了中国慈善的成就，也反映了不同阶段中国慈善发展所面临的挑战。

中国慈善近十年来取得了飞速发展。捐赠总量从2006年的180亿元跃居到近年来的近1000亿元；广义的社会组织数量从2004年的28.9万跃居到2011年底的46万，其中基金会更是由2004年的892家发展到了今天的3000多家，并且总量还在急速增长。志愿精神更是在全社会中得到了广泛激发。同时，中国慈善的发展空间也非常广阔。参考美国慈善捐赠占GDP2.2%的比重来算，我国年度慈善捐赠将达到1万亿。如果慈善行业比重占国民经济比重的5%以上，则将解决上千万人的就业。中国慈善在未来3到5年内如何发展，已经成为影响中国经济社会发展的核心因素。

2013年，全国人大通过《国务院机构改革和职能转变方案》，规定公益慈善类社会组织取消业务主管单位，直接在民政部门登记。自此，作为制约中国慈善发展，近年来被广为诟病的双重管理体制将不复存在，慈善组织多年来面临的注册无门问题将得到系统性解决。可以预见这一政策在不久的将来将直接导致慈善组织的爆发式增长。

同时，2013年年初《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》，其中规定“落实并完善慈善捐赠税收优惠政策，对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除”。这意味着企业捐赠税前扣除的额度获得实质性增长，如果结转是在5年内，则意味着企业捐赠税前扣除可以达到年度利润的60%左右，将直接与美国现有优惠政策相匹配。

可以说，两会关于慈善的相关提案议案既反映了中国慈善的成就，也反映了不同阶段中国慈善发展所面临的挑战。从两会近年来关于慈善的相关提案议案建议，尤其是2013年两会通过的相关法律文件，可以看到，两会已经成为社会及慈善组织推动中国慈善发展，尤其是推进慈善政策变革，促进慈善事业发展的重要渠道。

惊人的提案议案数量

据不完全统计，从政协十届、十一届和今年召开的政协十二届一次会议，以及部分人大会议来看，除去具体公益领域相关提案议案外，关于慈善行业的整体发展提案议案建议主要集中在《慈善法》立法、加大慈善税收优惠力度、开征遗产税、规范募捐管理出台慈善募捐法、以及推动志愿服务及立法等方面。

2008年《企业所得税法》和《个人所得税法》及其相关办法颁布实施，企业捐赠税前扣除由之前的3%提高到了12%，极大地促进了企业捐赠的发展。企业捐赠12%的税前扣除允许跨年度流转，成为2008年以来税收体制方面最为重要的进步。

同时在政府购买社会组织服务及扶持社会组织发展方面，近年来在地方及中央层面也都取得了重要进展。慈善类社会组织业务主管单位的取消，破除了双重管理体制对慈善组织发展的限制。

除了这些实质性进展外，从提案议案的发展趋势与特征来看，中国慈善的规模和发展程度都得到了提升。整体上，不仅提案议案的数量和质量都有明显变化，并且参与人从民主党派为主发展到学者、慈善家、明星等多方共同参与。如果算上儿童、妇女权益、环境保护、食品安全等具体公益领域，其数量则更是惊人。可以说，这既反映了社会对于慈善的重视，也反映了慈善组织已经将两会作为重要的政策推动渠道之一。2013年两会上相关提案建议尤其能反映出这一趋势。

政协提案方面，则对当前慈善事业发展的热点问题有了深入、及时的反映。除了慈善法和加快出台三大条例，以及志愿者体系建设外，绝大部分提案关注于发展社会组织，并且从社会管理与社会建设的视角出发强调发展慈善事业。从这一点可以预测，未来社会组织基本上是在社会建设、社会管理或者更广泛的社会改革框架下予以阐发。

同时，今年也对慈善发展的一些前沿性问题给予了足够重视，包括社会企业（社会福利企业）的发展，政府购买社会组织服务的制度化，中国慈善组织的国际化等众多方面。

因此，2013年两会相关提案建议反映出慈善已经成为中国政治经济和生活中的重要组成部分！

《慈善法》屡屡难产

两会十年提案议案建议除了反映中国慈善的进展，也凸显了中国慈善发展的主要挑战。这些挑战体现在社会对于慈善功能与价值的共识远未达成；慈善税收已经成为制约中国慈善进一步发展的主要障碍。相关配套体制机制不足，尤其是慈善管理体制亟待改变已成为适应当前慈善发展对于管理的需求。

慈善立法尤其是《慈善法》的立法成为近十年来两会年年关注的话题，从2005年人大代表关则文等人提出“制定慈善公益事业促进法鼓励做善事”，到今年两会期间人大3份以上议案建议，政协1份以上提案，慈善立法的紧迫程度可想而知。

慈善立法自2005年由民政部推动以来，国务院在2006年列入了立法计划，全国人大在2008年列入了立法计划。但自2008年以来，虽然年年都将慈善立法作为民政重点工作内容，但并没有实质性的进展。不仅慈善法的进展缓慢，连原预期2012年底之前能够出台的民非、基金会和社团这修订中的三大条例也搁浅。

这一状况，反映出社会各界尤其是决策层对《慈善法》核心内容的共识并未形成，同时民政部作为慈善立法的牵头单位，可能在协调各方利益的过程中还存在较大挑战。因此，两会期间民政部副部长窦玉沛承认慈善法出台主要障碍在于共识未达成，并第一次表示慈善法出台前将报请国务院争取出一个规范性文件。

另外，两会部分提案建议也折射了共识的达成还需要一个过程。2009年，有政协委员提议《建议强制营利企业捐款扶助低收入家庭》，今年又有全国人大代表建议每个人的工资必须要有一笔钱做慈善。他认为“只有慈善立法了，我们所有的国民才会弘扬它，一切按照慈善法律进程来做。慈善立法什么概念？每个人的工资，必须要有一笔钱进行慈善公益，就像现在纳税一样，超过3500元多少税，超过5500元多少税，要按照法律的程序”。可想而知，如果涉及慈善行业的政协委员和人大代表都还没有搞清慈善的定位、功能与作用，那么决策层面的共识不能达成也就可以理解了。

在这种情况下，如果贸然出台《慈善法》对于慈善事业反而可能起到反作用。

纠结的不仅是税收优惠

不仅是《慈善法》，税收优惠的政策也是纠结不断。

2005年全国人大代表提出加大慈善捐赠税前扣除比例。2008年起实施的《企业所得税法》规定企业捐赠由3%提高到12%。在2008年之后的几年内，除了提议开征遗产税以外，两会提案议案建议基本不涉及慈善免税方面。但从2012年起，修改慈善税收相关条例再一次成为重要关注点。

目前，税收成为影响慈善组织可持续发展，尤其是基金会发展的障碍之一。2008年生效的《企业所得税法》第二十六条第四项规定符合条件的非营利组织的收入为免税收入，但同时实施的《企业所得税法实施条例》第八十五条规定企业所得税法第二十六条第（四）项所称符合条件的非营利组织的收入，不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入。结果，所有社会组织其投资经营性收入都要缴纳25%的企业所得税。极大地影响了社会组织尤其是基金会的壮大。而世界主要国家对于社会组织的收入实行税收减免或者优惠。美国对于社会组织收入只象征性地征收1%至2%的消费税。

当前，对于慈善组织免税资格的获取要求过严，限制过多，三类社会组织中民办非企业单位基本上不可能获得捐赠税前扣除的资格，仅仅是其自身的捐赠收入可以免税而已。同时，对于基金会而言，政协委员王名指出：“任何一个基金会要想获得税收优惠都需要向登记管理机关和财税管理部门两次递交不同的申请，且由于两种税收优惠的标准差异较大，大多数基金会通常只能获得其中的一种税收优惠资格。由于法律规定的扣税资格标准较高，财税部门审查十分严格，使得大多数基金会无法享受这种税收优惠。这种情况不利于我国基金会的健康发展。”

除了慈善法立法和税收优惠以外，加强募捐管理、提高慈善组织透明度和公信力也成为近年来两会的另一个关注点。在两会的关注下，民政部也加强了对慈善组织信息公开的要求。2012年出台了《关于规范基金会行为的若干规定》，2013年两会上提出要建立中国慈善联合会这一行业组织，从而通过加强行业自律提高慈善组织公信力等。可以说，民政部门在现有框架下做了积极的变革，但问题的核心还在于现行管理体制，重入口控制，轻过程监管，忽视了对社会组织信息公开的要求和制约。需要彻底解决这一问题，还需要管理体制方面的有效突破。

未来框架似已朦胧呈现

影响中国慈善发展的主要因素包括登记注册、税收激励以及政府扶持等三个方面。在这三个方面中，双重管理体制已经取消，只待落实；政府扶持近年来也在逐渐加强，需进一步制度化；总体而言，税收政策可能是未来中国慈善发展的主要挑战。税收调整除了慈善组织所得税优惠以外，还包括股权捐赠免税政策，以及扩大慈善组织免税资格的范围等几大方面。最后，如何建立更高层面的慈善行政管理体制是慈善发展的一个现实挑战。

针对两会代表委员这些热议的问题，未来1至3年的可能发展趋势也呈现出朦胧的框架。

从立法层次及准备情况而言，三大条例修订应该会尽快完成。相比《慈善法》，三大条例的法律层级较低，同时各自涉及的范围较为明确。另外，前期争论的涉及三大条例核心的业务主管单位已经明确取消。如果说《慈善法》暂时出台的可能性较小，那么三大条例的修订可以分解除税收外，其他影响慈善组织发展的绝大部分问题。

另外，考虑到收入分配体制的方案需要尽快出台相应的细则，在三大条例中落实这一要求也是最为直接的路径。因此，判断三大条例的修订会尽快完成。从这些角度来看，三大条例尤其是其中的《基金会管理条例》即刻出台的可能性最大。当然，三大条例中的民非条例如何修改，如何区分营利与非营利组织成为一个重要的难点。这些问题的解决需要有一些创新性的设想，从而有效地与现有体制相兼容。

在《慈善法》立法方面，从民政部最新传递的信息来看，《慈善法》的出台并不乐观。但是从两会提案议案建议的发展趋势而言，关注度只会进一步提高。另外，不仅是两会，从国家管理慈善事业的需求，以及加强慈善在社会建设与社会转型中的作用而言，都需要尽快出台慈善法，以统一思想，加强整体管理和协调。2012年10月，全国人大内务司法委员会关于十一届全国人大五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告建议，加快社会救助法、慈善事业法等法律的立法进度。但是，如果慈善法还是由民政部门牵头，在协调各方利益，尤其是将慈善定义为大慈善存在较大的困难。

作为慈善发展的核心问题，税收一直起着举足轻重的作用。不管是直接的税收优惠政策，还是间接的诸如遗产税等激励措施都发挥着不可替代的作用。但是，税收政策的突破可能是慈善相关政策中最为困难的。

近年来曹德旺捐赠价值35.49亿元股票需要缴纳6亿所得税的问题，虽然经过努力有所突破，但还停留在个案层面。同时，两会期间财政税务部门在个人所得税问题上的表态也是一个佐证，表明国家对税收放开还是采取非常审慎的态度。因此，未来可预期的改变，主要还是对现有税收优惠政策覆盖面的扩大，包括民办非企业单位的税前扣除政策的广覆盖等。企业捐赠税前扣除允许跨年度结转，即是一个比较典型的例子。这一优惠措施既是在现有法律框架之下，但同时又有实质性的效果。

当然，包括慈善组织投资及经营性收入免征所得税，股权捐赠免税以及其他税种的优惠政策出台也并非不可能。但这里面有一个前提条件即国家能否将慈善作为未来中国国家战略的重要组成部分。如果能够认识到慈善在国家经济社会生活中的作用和价值，那么税收政策突破还是极有可能的。

2012年，《深圳慈善促进条例（征求意见稿）》对外发布，其中在税收方面基本上已经与国际接轨。但是，这些措施与国家层面的税收政策相冲突，能否享受特殊试点成为该条例能否顺利出台的核心。从地方的经验来看，税收问题的核心并不在于技术，更多还在于共识的达成。

除了上述直接税种外，两会代表委员也经常提到开征遗产税。对于遗产税而言，虽然这是最重要的措施，但我们估计在现有环境下，遗产税开征的可能性是相关税种中可能性最低的。

除了慈善立法及税收问题以外，两会代表委员关注的社会企业问题、政府购买服务问题、慈善组织国际化等问题，相对而言在未来1至3年内都会有实质性的进展。

在社会企业方面，未来发展可能更多的是在倡导层面。立法层面突破的可能性较小，但是很有可能通过扩大现有福利企业的范畴间接推动社会企业的发展。

在政府购买服务方面，近年来无论是地方还是国家层面都有极大的进步。政府购买社会组织服务这一趋势只会加强，不会减弱。范围和资金总量上都会有跨越式的发展。只是，能否将购买社会组织服务作为财政预算内资金进行安排，这一点可能在3年内还较为困难。

未来几年内中国慈善的发展影响并不仅仅是其行业自身，也影响着中国社会的转型是否能够顺利。两会作为中国政治、经济和社会政策制定的重要舆论场。慈善行业，包括慈善组织、慈善家、学者和政府管理者如何有效利用两会的平台，也成为整个行业需要重视的问题。