浅析苏州乡镇财政管理制度的现状

苏州是江苏省唯一的城乡发展一体化综合配套改革试点地区，同时苏州城乡一体化发展综合配套改革试点也是国家发改委的改革联系点，争取在重点领域和关键环节率先突破，为推动全国深化改革发挥示范带动作用。全面推进城乡一体化改革发展，是推动苏州经济社会实现新跨越的重大战略选择，也是苏州农村经济社会发展史上的一件大事。乡镇作为连接城市和农村的最基础纽带，推进城乡一体化进程离不开乡镇财政强有力的支撑。研究城乡一体化背景下的乡镇财政管理，对进一步发挥乡镇财政职能，加快推进城乡一体化具有重要意义。

一、当前苏州以乡镇财政形式管理的类型

（一）涉农乡镇财政。

目前苏州共有常熟市辛庄镇财政所、张家港市锦丰镇财政所、昆山市周庄镇财政所、太仓市浏河镇财政分局、吴江市同里镇财政所、吴中区甪直财政分局、相城区渭塘镇财政所、高新区东诸镇财政所、园区娄葑镇财政所等56个乡镇财政分局（所），占苏州全部乡镇财政的69%，近七成，这是目前乡镇财政的主流。其中，包含强镇扩权试点的乡镇财政5个，分别为吴江市财政局盛泽镇财政分局、昆山市财政局张浦分局、张家港市凤凰镇财政所、太仓市沙溪镇财政分局、常熟市梅李镇财政分局，占全部乡镇财政总数的6.41%。

（二）涉农街道财政。

目前苏州共有吴中区长桥街道财政分局、相城区太平街道财政所、高新区枫桥街道财政所等8个街道办事处财政所（分局），为原乡镇改为街道办事处后财政所仍保留的乡镇财政，主要分布在相城区和高新区，占苏州全部乡镇财政的9%。

（三）各种类型的开发区财政。

目前苏州共有常熟经济技术开发区财政局、昆山经济开发区财政分局、吴江经济开发区、太仓港港区财政分局、吴中经济开发区财政分局、相城经济开发区财政局、高新区浒关经济开发区财政局等12个涉农开发区，占全部乡镇财政的14%。

（四）承担部分乡镇财政管理职能的各种形式的财政机构。

除了传统意义上的涉农乡镇、涉农街道、涉农开发区之外，目前苏州还有一些不以某某乡镇、街道、开发区而以其他形式冠名且被视为乡镇财政管理的财政机构。例如，常熟服装城管委会财政局、常熟虞山林场财政所、张家港现代农业示范园区财经办公室等。

二、上述乡镇财政管理制度的差异

（一）职能差异。

苏州市乡镇财政分局（所）的主要职能可归纳为以下三个方面：一是收入管理职能；二是分配资金职能；三是监督管理职能。除了上述常规性职能外，部分乡镇还承担了农民集中居住拆迁、动迁房建设、资金筹措等工作，而部分乡镇还尚未开展这项工作。吴中区乡镇财政承担了村级财务会计核算等工作，这是其他地区乡镇财政所不具有的职能；太仓市乡镇财政分局还负责个体私营经济服务中心日常管理，这也是其他地区所没有的。开发区财政分局更多地承担了各种政府性事务，涉及的面比乡镇更宽、更广；乡镇财政比街道财政职能略为有所差异。此外，由于是改革试点，强镇扩权乡镇财政的职能比一般性的乡镇（街道）财政职能更宽泛一些，例如盛泽镇财政和资产管理局除了传统乡镇财政职能外，还承担了审计、统计、物价、投融资、政府资产管理等工作。

（二）机构建制差异。

常熟市目前有13个乡镇财政分局（所），2007年镇财政所定为副科级建制，各镇财政所增挂“财政分局”牌子。张家港市乡镇财政所均为正股级建制（不含强镇扩权乡镇）。昆山市乡镇财政分局均为副科级建制，而财政所仍为正股级建制。太仓市7个乡镇全部更名为财政分局，其中港区、新区财政分局为正科级，城厢、沙溪、璜泾、浏河、双凤等5个财政分局为副科级，科教新城分局为正股级。吴江市两个开发区财政局为正科建制，乡镇财政分局为副科级建制，财政所仍为正股级。吴中区2010年对财政所进行升格，升格后共有10个乡镇财政分局（所），其中开发区、度假区两个财政分局为正科级建制，木渎、甪直、胥口、东山、临湖、长桥等6个财政所增挂财政分局牌子，为副科级建制，金庭、光福两个财政所仍保留，为正股级建制。相城区经济开发区财政分局为正科建制，其余的财政所均为正股建制。高新区除浒关经济开发区财政局为正科建制外，其余乡镇财政所均为正股建制。工业园区乡镇财政所也为正股建制。此外，五个强镇扩权乡镇财政中，除盛泽是正科级建制外，其余四镇财政均为副科级建制，当然，这已包含在上述内容中。

（三）财政体制差异。

苏州市现行的乡镇财政体制是1994年国家实施分税制改革之后经过多次调整而形成的。据调研反映，各地对乡镇增收财力的分配上做法不一，没有一种统一的办法，而且各地对不同的乡镇也分类实施了不同的分成办法（具体见表1）。

（四）管理方式的差异。

目前，乡镇财政管理方式大致可分成以下四种情况：第一，增设财政分局并以条线管理为主的模式。即在保留财政所的同时，增挂财政分局牌子，并对机构进行升格，实行“条块结合、以条为主”的乡财政人事管理体制，党、团、工会、计划生育等组织关系仍实行属地管理。条线垂直管理后，人员调动及职务任免由市或区财政局负责。各镇财政所在编在职及离岗人员上划后，其工资、津贴、补贴、奖金由市财政局发放，津补贴按市局统一项目和标准发放，奖金按所在镇标准发放。实行这种模式的有常熟市、吴中区。但常熟服装城财政局、虞山林场财政所、开发区财政局仍是以块管理为主。第二，由财政所升格为财政分局并以条线管理为主的模式。即财政所更名为财政分局，并对绝大部分机构进行升格，管理上实行条块结合、以条为主。实行这种模式的有昆山市、吴江市、太仓市。其中，昆山市、吴江市均将经济规模、财政收入等指标作为财政所升格为分局的前提条件。昆山市对财政分局和财政所实行垂直管理，人员统一任免、调配。昆山市编制列入镇行政编制，明确财政所编制只用于财政所。吴江市实行条块结合，以条为主管理模式。乡财政行政编制隶属乡镇，事业编制列入吴江市财政局下属事业单位——吴江市镇财政服务中心。吴江市财政局统一管理各乡镇人员。太仓市条块结合、以条为主管理模式，干部录用、任免、工资等由市局负责。第三，延用原有的财政所并以地方管理为主的模式。即财政所是乡镇的职能部门，接受所在地党委政府领导。上级财政部门做好业务指导，对人员没有管理权。人员编制都在所在地。实行这种模式的有相城区、工业园区、高新区（其中相城区财政局具有对各乡镇所长的任免权）。相城区开发区财政局、乡镇（街道）及度假区财政所人员编制都在所在地，是开发区、乡镇（街道）政府职能部门，接受乡镇党委政府和区财政局双重领导。园区、新区未成立分局，人员由乡镇管理，区级负责业务指导。第四，对财政所实行条块并重共同管理的模式。实行这种模式的有张家港市。机构编制与镇政府核定在一起，但财政所正、副所长和结算中心正、副主任上划张家港市财政局管理并统发工资。

（五）内设机构及人员身份差异。

由于乡镇财政所规模普遍较小，人员也较少，只有5—6人，内部只分岗位，没有细分科室，而财政分局规模普遍较大，人员较多，均在10人以上，其内部也相应设置了不同的科室，但各地的科室却有所不同。例如，太仓乡镇财政分局下设预算管理科、综合管理科、财务管理科、支付结算科；昆山乡镇财政分局下设预算国库科、综合管理科、农业财务管理科；常熟乡镇财政没有再设科，而是下分了预算、工程采购、财政集中支付中心和综合组等四个职能小组。此外，五个强镇扩权试点乡镇财政内设机构也不同。例如，昆山张浦财政下设经建科、农经科、审计科、预算科、综合科、资产管理科；吴江盛泽财政下设预算科、资产管理科、集中支付管理科、审计科、综合科；张家港凤凰财政下设综合科、预算科、资产管理科、财务结算科、监督检查科；而常熟梅李镇、太仓沙溪镇目前没有正式开展试点工作。目前乡镇财政工作人员身份复杂，有公务员，有事业，有镇合同工人，有镇融资公司借用人员，有市人才服务公司派遣人员，种类很多。

三、现阶段乡镇财政管理制度差异的利弊分析

（一）建制差异。

正如前文所述，目前乡镇财政机构建制有正股、副科、正科三种类型。按照目前的行政体制，乡镇属科级建制，职级上升空间很有限。由于开发区本身级别高5TVtF7BfCFyAdIisvL8GtCj4tp3Tyj5ZLbchUq8SqfQ=，故其财政局级别相应也提高，均为正科级建制。而一般的乡镇财政能升格为副科，乡镇财政的活力和潜力得到进一步释放，以往财政所囿于收付、力薄言轻的格局迅速改观，财政的组织协调功能大大增强，纵向、横向之间的协调比较顺利，特别是在组织财政收入、深化财政改革、加强财政管理等方面，地位和作用愈加彰显，取得了地方党政领导、部门和企业对财政工作更大的支持。同时，拓展了乡镇财政干部的上升空间，能更充分调动广大财政干部的事业成就感和积极性，能更积极主动发挥职能、做好乡镇政府的参谋，有利于进一步推动财政工作，调研中大家也普遍认同对乡镇财政机构进行升格为副科。如果是正股，乡镇财政干部要晋升职务，只能离开乡镇财政而进入政府系列，实际上已有部分地区部分乡镇财政所长到乡镇政府任职。而且在同一地区内，仍有少量乡镇财政没有升格，仍为正股建制，这就产生了一定的不公平性因素，产生了不平衡心理。同时，与乡镇其他已经成立分局的条线部门协调工作时往往处于被动地位，例如国税、地税、国土等，牵头作用难以发挥。但我们也要注意到，乡镇财政机构建制为副科乃至正科，已经超过了市（县）、区财政局乡镇财政管理科室职级，而且这部分乡镇财政主要负责人往往会轮岗至市（县）、区财政局任领导干部，这导致在实际工作中有可能会出现工作布置和推进力度不够、上下沟通不顺畅等现象，这需要引起关注，尽量避免出现这种内耗情况。

（二）管理方式和人员身份差异。

乡镇人员以条线管理为主，有利于加强人员流动，有利于从事不同的工作岗位，减少其工作厌倦感，有利于防范岗位风险，加强廉政建设；如果是以块管理，乡镇人员很难流动，多年从事同一岗位，抑制了其创新性。乡镇财政干部收入与所在乡镇挂钩，收入高的乡镇不愿意去收入低的乡镇，更进一步阻碍了人员的流动性。目前乡镇财政人员身份复杂，有公务员，有事业，有合同制聘用人员，有企业身份借用人员。乡镇使用合同制及企业人员，虽然从表面上看机构编制数没有增加，也适当减少了行政成本，但蕴藏着一定的风险，而且也不利于队伍的稳定。财政是代表政府履职的法定部门，代表政府行使权力。在实际工作中，社会外界根本就不清楚、也不关心乡镇财政机构人员身份，只知晓其是代表乡镇财政。乡镇财政对聘用人员约束力不强，一旦这部分聘用人员出事，后果却由乡镇财政来承担，存在一定的廉政风险、资金风险等。

（三）职能差异。

目前部分乡镇财政承担了乡镇政府的投融资职能，筹集各项工程建设资金。乡镇财政作为乡镇政府职能部门，理应听从当地政府安排，围绕党委政府制定的目标任务，为当地经济社会发展服务。但是乡镇财政职能涉及过宽、过广，特别是深度介入投融资工作，一方面要影响乡镇财政自身的基础管理工作，因为投融资工作牵涉精力多；另一方面，一旦投融资平台处置不慎，也会给乡镇财政带来债务破产风险，造成极大的不稳定，而乡镇财政的重要职能之一就是维持政府及社会稳定。

（作者单位：江苏省苏州市财政局）

责任编辑：袁中良