乡镇政府投资建设项目存在的问题及建议

近年来，围绕服务民生，推动乡镇经济的发展，乡镇政府不断加大基础设施建设的投入，亮化、美化、绿化、配套化工程使乡镇基础设施日益完善，为乡镇经济社会发展奠定了坚实基础。但是，在乡镇政府投资建设项目建设中存在的一些不容忽视的问题必须引起各级政府的高度重视。

一、存在问题

（一）项目前期工作准备不充分

项目前期工作是从建设项目决策到开工以前的项目调研论证、立项、编制可行性研究报告、项目设计、编制工程概预算、招标、签定合同及开工准备等各项工作。项目前期工作完成的程度和深度直接影响工程的施工进度和质量。审计中发现，有些项目的建设往往根据当前需要或领导指示确定，一般不列入统一的项目建设计划，存在项目论证不充分，可研不细致，项目立项、资金筹措等工作缺乏计划性；项目设计达不到应有的深度，施工过程中变更频繁；项目前期手续不完善，如项目建议书、可行性研究报告、建设项目立项批准书和土地使用手续等程序空缺；未经招标或不具备自行招标能力而自行招标等问题。这些问题的存在容易使项目决策流于形式，甚至造成决策失误、盲目建设或超越财力搞建设等问题，给乡镇带来巨大财政风险。

（二）管理机制不健全，项目监管乏力

建设项目管理专业性强，需要有与之配套的专业人员和科学的管理机构。但现在多数建设项目的管理机构是临时组建的“指挥部”或“筹建办公室”，人员是从有关部门抽调，这种管理模式将投资者、管理者混为一体，行政权力直接介入工程的实施，难以形成有效的管理和监督机制，既不利于资金的安全使用，又使工程质量得不到保证。加之管理人员缺乏足够的经验，有的人员甚至没有接触过工程，不了解工程建设基本程序和相关阶段的工程质量控制，容易导致项目管理和现场施工管理上被施工单位牵着鼻子走，随意变更设计内容，致使投资的项目达不到预期的效果等一系列问题。建设项目负责人变更频繁的现象时有发生，项目管理连续性差，如某个项目从开工到工程结束换过三个负责人，以致最后审计时，一些工程手续和资料都无法正常提供，一些问题都无从考证。

（三）财务管理薄弱，财政财务监管不到位

工程建设的灵魂是资金，严格的财务管理是工程按时、保质、保量完成的重要保证。据我们调查的情况看，乡镇建设项目一般不会单独建账核算，财务管理监督职能严重缺位。乡镇财政对项目的参与深度仅停留在拨付资金、签单报账的“被动买单”阶段，关于项目应拨多少、是否该拨等一般不管不问，项目支出管理混乱。超支工程款、挤占和挪用工程款、支出票据不合规、列支无关支出、支付各类补贴和超额列支招待费等问题突出。

（四）项目超期建设、超计划投资现象普遍

项目建设过程是一个在合理的时间内按照计划逐步投入资金的过程。项目建设期过长、投资额超概算过多会带来很多问题：

一是工程效益难以发挥。在审计中发现，有的工程超过计划竣工时间达六年之久，使前期投入的大量资金难以充分发挥效益。

二是工程建设成本大幅度增加。一般说来，建筑材料费用占整个建筑成本的60%—70%，建筑材料价格的上涨势必提高工程造价，建设期越长，这种风险越大。另一方面，工程相关费用，如监理费、法律咨询费等，直接与服务的时间长短有直接关系，工程建设期越长，这部分费用越高。

三是工程质量难以保证。工程的建设需遵循科学的施工组织设计规定的施工顺序和各个工种的密切配合。工程超期后，已完工序早已撤离施工现场，造成前后工序之间、不同工种之间无法合理衔接和合作，容易造成安全隐患，降低工程质量。

四是影响政府信誉。政府投资项目多是基础设施项目，此类项目民众关注度高，工程超期建设，迟迟不能竣工投入使用，影响政府的信誉。

（五）项目竣工验收不规范，建成资产产权不清

竣工验收等手续不规范，如某工程未办理竣工验收手续便投入使用，增加了以后的工程质量问题纠纷的处理难度；项目完工后，未提请审计机关进行竣工决算审计或私自委托社会中介机构审计后就进行资金结算，容易造成不必要的经济纠纷。

项目财产物资、债权债务等清理不及时，使竣工阶段财产物资、债权债务清理、基建结余资金监管工作难度加大。有的项目完成后竣工决算手续滞后，固定资产不及时结转，使政府投资形成的国有资产搁置，资产管理、维护也跟不上，直接造成国有资产损失；有的项目虽由乡镇政府投资兴建，但不重视资产所有权归属，使资产划归了其他单位，造成当地政府国有资产的流失。

二、建议及对策

目前，各镇办在投资建设项目管理中存在问题相似、范围较广，需要多方面加强监管，规范基本建设项目管理，保障项目建设质量和财政资金使用效益性。

（一）明确部门职责，实行项目问责

按照项目涉及单位，明确立项审批、设计、招标、施工、监理、质检、安全管理等各部门的责任。实行项目问责制，在加大项目法人责任制的同时，必须明确各主管部门及相关责任人的责任，按照“谁出问题，谁负责”的原则严格实行问责。

（二）注重项目前期工作，提高项目计划性

加大项目决策和可行性研究方面的投入，充分考虑与建设项目相关的因素，如规划、土地、资金等对工程建设的影响，搞好项目风险预测，做到量力而行、科学决策。严格招投标工作，做到公正评标，不搞形式，不搞虚假，防止暗箱操作和人情操作现象，增强工程建设的透明度。加强项目计划管理，项目列入乡镇年度计划后，严格按照项目计划组织实施，防止任意扩大投资等行为的发生。

（三）建立管理机构，加强过程监管

有条件的建设单位应在项目立项批准后设置独立的管理机构，并指定专人负责基建工作，建立和落实基建管理领导责任制，明确分工，细化职责，建立起权责明确、科学规范的基建管理领导责任体系。组建项目管理团队时，合理搭配工程、财务、后勤保障人员，提升管理水平；建设过程中引入法律咨询机构、造价咨询机构等专业人员力量，及时化解经济纠纷，预防法律诉讼等问题。加强建设项目全过程跟踪管理力度，加强对变更审核力度、对招标暂定内容的管理力度，减少概预算中不确定因素对投资的影响。

（四）健全镇办基建项目财务管理制度，强化财政部门的管理

一是建立财政集中支付制度。从概算、预算到决算，坚持严格审核，不管是预算内投资的，还是自筹资金投资的，资金都应进入财政基本建设资金管理范畴，接受财政、审计部门的监督。在项目建设过程中，由乡镇财政根据项目合同、工程进度、资金到位情况和“三算”审查结果，将资金直接拨付施工及供货单位，促使建设项目按建设程序办理，减少建设过程中腐败行为。二是建立乡镇政府投资项目绩效评价制度。建立科学的评价方法和指标体系，对因非不可预测因素导致项目功能和效益达不到设计要求的，要追究参与决策和论证的管理部门领导人、项目论证专家的责任，有效发挥投资效益。

（五）形成统一的、系统可行的基本建设管理程序

基本建设项目的时间跨度比较长， 基本建设工作必须按照符合客观规律要求的一定顺序进行，正确处理基本建设工作中从制定建设规划、确定建设项目、勘察、设计、施工，直到竣工验收交付使用等各个阶段、各个环节之间的关系，按照项目建设程序制定统一的管理规定，做到项目科学计划、顺利建设、合理使用，最大发挥建设资金的效益。

（作者单位： 山东省邹平县审计局）

责任编辑 洪峰