中国官员群体的机会主义倾向研究报告

摘要 乱搞政绩工程、借公权力迎合领导等行为反映了近年来部分官员的机会主义心态。对328名官员进行的调查显示，民众需要、经济形势和政策导向中的不确定性因素，是导致官场机会主义倾向的重要原因。在机会主义心态的影响下，官员最可能忽视的往往是民意和长远规划。对公众进行的调查显示，人们认为机会主义的危害主要是扭曲中央政策、损害政府公信力。机会主义盛行与公众监督渠道不畅、责任和惩罚机制不健全以及民众过于“宽容”有关。决策者和媒体有责任消除机会主义滋长的条件。

关键词 不确定性 官员 机会主义 量表 问卷调查

仕途钻刺要精工，京信常通，炭敬常丰。

莫谈时事逞英雄，一味圆融，一味谦恭。

大臣经济在从容，莫显奇功，莫说精忠。

万般人事要朦胧，驳也无庸，议也无庸。

八方无事岁岁丰，国运方隆，官运方通。

大家襄赞要和衷，好也弥缝，歹也弥缝。

无灾无难到三公，妻受荣封，子荫郎中。

流芳后世更无穷，不谥文忠，便谥文恭。

——清人所做讽刺道光朝宰相曹振镛的《一剪梅》

“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”，这既是中国历代政治家崇高的追求和严格的自我约束，更是中国共产党赢得民心、安身立命之本。

然而，“无灾无难到三公”的如意算盘、“妻受荣封，子荫郎中”的美好憧憬，也左右着相当一部分人的行为逻辑。当前党政干部群体中，我们不难找到这样的官员形象：感觉经济工作过于专业、复杂，发展经济没什么好办法，认为群众工作过于琐碎、难度大，不知道怎样能更受群众欢迎；想在宣传上多下下功夫，但因为不谙现代传播规律而遭到网民围攻；有时也很愿意干点实事儿，又觉得周期太长，自己一时得不到什么回报……长此以往，政绩无光，升迁无望，每思至此，头顶冒汗，心里没底，何去何从？经过长期纠结，内心逐渐形成一个原则：以后不再理会信仰、价值观、长远规划、民众需求等“没用”的原则，只要能顺利升迁，即使被扣个见风使舵、杀鸡取卵的帽子又如何？一旦“想通”了这一点，投机跟风搞建设、逢迎讨好表忠心、求神拜鬼找庇佑，诸如此类，也就渐渐百无禁忌了。

不仅如此，这样想、这样做并因此而得到回报和好处的官员，往往会发自内心地把自己看成能抓住机会的“聪明人”，官场文化氛围中，这些机会主义者的“励志故事”也广为流传，临摹、效法者甚众。但是，在普通社会公众看来，那些因机会主义而催生的政绩工程和“无厘头”政策、规定只会劳民伤财，是形式主义作风的集中体现；在坚持原则的专家学者看来，这些官员也不是“抓住机会”的人，而只不过是机会主义者中侥幸的那一部分，正是这些人“傻大黑粗”的做法，使得国家政策在落实时被严重扭曲；在下级和基层看来，这些领导的决策经常让人大跌眼镜，不仅降低了政府的公信力，也让自己在实际工作中感觉很囧，难以跟公众交代。

今天，国家和民族面临着史无前例的发展机遇，党领导人民加快前进步伐、举国上下正齐心协力为“中国梦”的实现而努力奋斗，越是在这样的时代背景下，这种“一将功成万骨枯”的机会主义倾向就越容易滋生和蔓延，也因此而必须得到足够的重视、警惕和防范。

在当前制度框架和环境下，官员的机会主义倾向究竟到了什么程度、已经（或可能）造成哪些深层次危害？社会公众对官员的哪些机会主义行为反感程度最高？想要较为客观准确地了解这些情况，就需要对官员群体和社会公众分别进行问卷调查。因此，人民论坛问卷调查中心在实施本次研究时将调查分为两个阶段：第一阶段，通过对官员群体的问卷调查了解官员的机会主义倾向，收回典型样本问卷328份；第二阶段，通过对社会公众进行抽样调查，了解公众对官员机会主义倾向的态度和看法，共收回有效问卷1127份。

群体中存在不容忽视官员的机会主义倾向

为相对准确地测量官员的机会主义心态，让官员在填写问卷时对关于自身机会主义倾向的问题如实作出回答，我们使用了人民论坛理论研究中心制作的机会主义量表①，该量表共有11个题项，Chronbach's α为0.761，折半信度为0.705。在使用量表时，我们对语句进行了修改，以与官员群体的工作情况相适应。将量表的总分相加并转化成百分制（0分为机会主义倾向最低，100分为机会主义倾向最高）后，测得官员的机会主义倾向平均分为57.69分，显著高于理论上的中间值。可见，受访官员群体中确实存在着不容忽视的机会主义倾向。

既然不确定性是导致官员产生机会主义心态的诱因，那么就要看看哪些方面的不确定性更容易使人产生机会主义心态。因此，我们在问卷中问及“在您的工作中，什么东西让您觉得不确定性感最大，让您觉得摸不透”，选项为：A民众的需求、民意；B经济形势；C上级领导的意图；D单位内部的人事安排和关系；E突发社会事件（如生产安全事故、群体性事件等）；F中央的思想和政策导向；G自己所要处理的各项具体工作任务的进展和变化。将官员对此题的回答作为随机因子纳入方差分析，模型整体Sig值为0.002。

经过两两比较发现（图1），认为民众的需求或民意的不确定性最高的官员，机会主义心态最严重。这或许说明，部分官员在密切联系群众这一点上存在问题。有些领导干部只听其下属官员反映情况，就自以为掌握了真实情况，对信息真假不辨，而且也确实缺乏了解民意的更可靠方法，这样制定出来的政策自然无法取得效果。结果，当群众对各种规定或政策表示反感时，官员们就会感到民意多变，甚至干脆采取不顾民意蛮干的方式。引发机会主义心态的第二大不确定性来自政策导向。出现这种现象，或许是因为部分领导干部缺少根据科学和基本价值观理解中央政策的能力，因此只能采取机会主义的方式。另外，各项具体工作任务的不确定因素也会引发较强的机会主义情绪，这或许跟部分领导干部专业知识水平不高，并且不愿沉下心来研究具体问题有关。经济形势的不确定性是机会主义倾向的第三大来源。的确，复杂的经济形势更可能让一些干部疲于应付，并逐渐产生“三年不开张，开张吃三年”的投机心态。

哪些原则更容易被机会主义者放弃和牺牲

官员在机会主义的影响下，可能放弃哪些原则性要求呢？我们让被试官员选出他们最可能牺牲的两种原则，并且让公众选择哪些原则被官员忽视时最让人反感。民众的回答与官员的回答组成了一个矩阵（见图2）。位于第一象限的是长远规划和民众需求，这两者是官员最可能——无论是出于无奈还是故意——放弃的东西；并且，如果不重视这两个原则，民众的反感度会很高。这或许在很大程度上与官员追求政绩、特别是追求高GDP，导致区域或部门的长远利益以及人们的现实需求被忽视有关。特别是，对于某些地方官员来说，机会主义行为只是他们升官提拔的凭借，一旦成功，就可以“远走高飞”，不会被问责和追究。这种与老百姓之间的单次博弈，更容易产生机会主义倾向。

另外，官员放弃的可能性大，但民众的重视程度偏低的两个原则是上级领导的意图和决策程序，它们位于第二象限。其中，决策程序被有机会主义倾向的官员放弃的可能性大，或许主要是因为官员们不太重视决策程序，把它当成可有可无的东西；而对于机会主义倾向严重的官员来说，当他们想要放弃以上级领导意图做为决策依据时，他们无疑可以找到用于应付、解释和为自己开脱的任何好借口。

机会主义倾向的成因和危害

当然，与抽象的原则性事物相比，民众对于现实中的各种现象有着更多体会。因此，我们问受访民众最反感哪些机会主义现象，并要求选择三项（图3）。“借助手中的权力奉承、迎合上级领导”被提到的次数占总选择次数的26.5%；“违反程序颁布各种命令、法规”占22.0%；“一拥而上建设各种项目”占15.9%。

如何解释这样的结果？有时，为了追求或维护局部利益，一些地方政府利用手中不断扩张的权力在住房、交通、媒体管理等方面制定了许多要么让人啼笑皆非，要么让人愤怒不已的政策。这些“横空出世”的政策规定由于规避了正当决策程序因而也就躲过了民众的质疑和科学论证过程，并且在一定程度上损害了公众的切身利益。而利用权力资源迎合上级领导有时则显得荒唐可笑。例如，当领导提出一个概念时，有的地方官员不去想怎么落实，而是搞各种形式的宣传活动，开大小会，成立各种名目的办公室——显然，目的只有一个，就是在没有什么实质政绩的情况下以夸张的手法博取领导的注意和欢心。尤其是，有些无才无德无原则之人以为，只要给领导唱赞歌，顺着领导的意思做事就有机会受提拔。官员搞政绩工程和形象工程，则更像是赌博，把不合理的东西甚至根本不需要的东西当成升官筹码。

说到这一点，人们也许会问，既要坚决贯彻上级领导的指示，又要避免奉承迎合，这不是矛盾么？其实，在很多情况下，上层领导的政策路线都是宏观的、指导性的，需要地方或部门领导自己解读——这就要看官员是结合民意以务实的方式进行解读，还是用假大空或者“醉翁之意不在酒”、夹带私货的方式解读了。如果是后者的话，被公众反感就不足为奇了。另外，不可否认的是，我们所说的机会主义始终停留在对物的方面，那么对人的方面呢，是不是有机会主义倾向的官员都热衷于为了抓住晋升机会而排除异己，毫不留情？这也许同样值得思考。

在列举了这些机会主义的现象后，我们不禁要问，引发官员机会主义倾向的原因又是什么呢？当要求受访者选出最主要的两个原因时，“官场潜规则‘鼓励’机会主义”被提到的次数占36.5%；“干部管理机制‘鼓励’机会主义”占23.0%；“官员政治水平或知识水平有限”占13.9%；“当前的社会文化包含机会主义成份”占12.7%；“官员在性格、个性上偏向机会主义”仅占7.5%；“中国传统文化包含机会主义成份”占6.3%。看来，多数民众更倾向于认为，机会主义行为是官场生态和制度缺陷的产物；并且与官员的性格相比，更多的人把原因归结为官员能力水平的问题。

当然，产生机会主义倾向的原因肯定是多方面的。选择进入“体制内”的人，大多愿意为了地位、福利、住房、养老之类的原因而长期留在其中；一方面，在“体制内”要有足够的资历才能晋升，另一方面，待的时间越长，找到其他好工作的机会也越小，因为若走出这个圈子，在能力和观念方面都没有优势。因此，适应“体制内”的规则并寻找提拔机会似乎就成了唯一的希望和成功标准。对这些官员来说，在高度不确定性面前，除了变成机会主义者外，固然也可以装成“鸵鸟”，不加质疑地相信僵化的观念，对现实和变化视而不见，进而养成一种官僚主义作风。“鸵鸟型”官员只要不犯重大错误，只要能表现自己的“忠诚”，也有被提拔的机会，至少不会被降职。②但是他们恐怕无法拼过那些理性的机会主义竞争者们。与“鸵鸟型”官员彻底拒绝信息不同，机会主义者懂得利用有限的信息。首先，他们紧紧盯住口号、“趋势”、“政策”这样的风向标，时刻准备着响应那些从天而降的召唤，而动员、宣传、“搞运动”的领导方式也鼓励官员“各显神通”——即便是以空虚、夸张或激进的方式。比如，主流媒体的大力宣传、中央的政策等等似乎在指引着方向，并且成了决策的主要依靠；这使得地方政府纷纷出台措施，让风电和光伏产业蜂拥上马；而产能过剩、环境污染，以及可能的贸易制裁等等，都被抛到了脑后。

其次，即使没有上级精神中的明确讯息，机会主义者还可以遵循其他“信息”——按自己的主观臆想行事，这样做至少比作鸵鸟状更可能抓住机会。这些官员相信自己可以促进稳定与发展，相信自己可以为别人定义禁令和自由，相信自己的意志能代表所有人的利益，相信那些连他们自己都不相信的信条能代替经济规律或合理规划。那么，如果错了怎么办？机会主义者用上了动机论的理由，只要不断强调自己是在一心一意贯彻上级的精神，就无需承担责任；而且上级领导也不会追究他们的责任，因为上级领导可能自己也是机会主义者，也是靠这样的行为才得到现在的职位的。

除了成为“鸵鸟型”官员和机会主义者外，难道没有别的选择？当然不是。一方面，我们有无数的领导干部都在兢兢业业地工作着。但不可否认的是，为了自身利益而成为机会主义者的诱惑始终是存在的。另一方面，有信念、能力强、拒绝当机会主义者的人也未必对留在“体制内”有兴趣——当然，这种逃避也是不对的。因为，假如把决策和管理的职位都拱手让给机会主义者，那国家和民众的利益就得不到保障了。

那么，机会主义行为又会造成哪些不良后果呢？当让受访者选出最严重的一项后果时，“使国家政策被扭曲”被选择的次数最多，占21.4%；“被公众耻笑，降低公信力”和“助长形式主义作风”分别占12.0%；选择“浪费资源，劳民伤财”的人数最多，占50.8%；而选“使官员不愿在日常应做的工作上用心”的仅占8.7%——不过，尽管前一点更可能引起人们的反感，但是官员内心浮躁，不能安心做好本职工作，这也许对决策或管理的不良影响更加深远而广泛。

机会主义倾向滋长的条件

除了讨论机会主义产生的原因和危害之外，一方面，我们还想知道民众如何看待那些虽不直接引发机会主义行为、但却让其得以滋长的条件；另一方面，我们想看看在民众心中，哪些因素更有助于减少机会主义行为。我们问及受访者“哪三个现象在客观上最容易使机会主义滋长”；同时，又问及“党和国家在遏制官员机会主义倾向上做了很多努力，但也有很多不足。您觉得在哪些方面做得最不足，最需要进一步努力”，也要求选出三项；然后再把两道题中每个选项的被选次数进行标准化，作为横、纵坐标，从而形成矩阵（图4）。

第一个象限中的点，是那些与滋长机会主义心态关系更大，并且也最需要改进的方面。位于这个区域的有公众监督渠道、政绩衡量标准、责任和惩罚机制。看来，让因为机会主义倾向而做出鲁莽决定并造成损失的官员承担责任，并给予适当惩罚，似乎是效果最好、操作性最强的方法。而若公众监督渠道不通畅，就会使及时发现并纠正机会主义行为变得困难。仅仅依靠自上而下的力量来打造一支理性、客观、务实、严谨的干部队伍，是不切实际的幻想。另外，完善政绩考核标准，注重任职期间取得成果的质量、效率，避免因为评价标准的不合理而导致官员急功近利，导致官员感到踏踏实实做事的机会成本太大，这在受访者看来应是管理者应集中努力的方向。这一点之所以受关注，恐怕与一些地方或部门在发展经济时只重投入不计产生、只重数量不重质量的现象有关。

民众容忍度位于第二象限。如果人们对政治和社会事务没有兴趣，如果媒体无法调动人们批评、曝光官员机会主义行为的意识，那么有机会主义倾向的官员就会肆意利用人们的消极容忍。受访者虽然认为民众的监督批评意识亟待提高，但却认为这个因素的影响偏小，也许是因为这方面的改变并不能像加强责任和惩罚机制一样有立竿见影的效果。

第四象限包含了法律健全程度这一点。人们一方面认为不健全的法律带来的危害大，另一方面又认为，相比其他方面，修订完善法律并不急迫。之所以有这种看法上的矛盾，或许是因为，虽然一方面，法律的模糊界定确实给机会主义开了天窗；但另一方面，法律的模糊和不足也无可避免，在完善法律方面急不得。不过也正因为法律有模糊性，才更需要按照现实情况和民主法治的原则合理地解释和适用法律，而这恐怕是法律本身无法解决的问题了。

总之，考虑到利用公共资源的机会成本，以及在工作中花费的精力和时间，官员确实有采取机会主义行为充足的动机。为了增强领导干部队伍的原则意识和务实精神，除了以上提到的鼓励舆论监督和建全责任机制外，也应更加注重选拔那些专业知识水平较高的人才，进一步明确各级官员的权限，避免突击式立法和越权立法，并且防止各级官员打着“贯彻上级精神”的名义行机会主义之实，并以此谋取私利。（执笔：吴 江）

注释

人民论坛问卷调查中心：“中国公众的竞争心态调查报告”，《人民论坛·学术前沿》，2013年9月上。

人民论坛问卷调查中心：“‘鸵鸟型’官员特征调查——官员自己怎么想，怎么看”，《人民论坛》，2013年8月下。

责 编∕凌肖汉