“官本位”何以变阻力为助力

【作者简介】

谢志强，中共中央党校科学社会主义教研部教授、社会学教研室副主任，博导。

研究方向：社会管理、民生问题与社会建设、城乡统筹、社会结构。

主要著作：《社会发展的结构分析》、《组织运行的权力分析》、《城市病》等。

姜飞云，中共中央党校科学社会主义教研部博士研究生。

摘要 “官本位”是政治文明的畸形变异。“官本位”有深长的历史渊源，加之有其现实生存的体制机制性土壤，其在未来较长一个时期内仍将顽固性存在。现代政治文明则具有民众政治参与的普遍性和有效性，顺应了社会发展的自身需求。因此，“官本位”必将消失，现代政治文明终将实现。把握好目前的“过渡阶段”，弱化“官本位”意识，并尽力使其为现代政治文明构建所利用，将是我们今后很长一个时期内努力改善的着力点。

关键词 官本位 民本位 政治文明

政治活动作为人类活动的一部分，是人类作为社会性群体为协调相互关系、实现共同目标而采取的一种活动机制。政治文明作为人类文明的一部分，是一种不可或缺的永恒追求。但同时，政治又始终围绕着权力展开，通过权力的承载者——“官”去运行。于是，权力作为一种有限资源，势必会受到众多追逐者通过当“官”的方式竞相获取，无论这一组织是何种形式的组织。所以，从本质上讲，随阶级社会与生俱来的“官”与政治文明天然就是对立存在的；就社会发展角度论，“官”既是政治文明进步的承载主体，又是政治文明构建的阻力。接下来的问题是：官不可无，“官本位”如何？经多年的口诛笔伐，大家已普遍形成这样的共识：“官本位”现象必须彻底铲除，民本位必须尽早确立，现代政治文明必须尽快构建。应当认识到，民主政治的本质和核心是人民当家作主，社会主义更是如此。“官本位”与政治文明之间的矛盾不可调和，必须大力解决；构筑现代政治文明，还有很长的路要走；“官本位”，或可变阻力为助力。

“官本位”在现代社会存续的现实和特征

“官本位”一词最早出现于上世纪80年代，它是相对于经济学专用名词——“金本位”衍生而来的，后被广泛应用。“官本位”把是否为官，以及官职大小当成一种核心的社会价值尺度，并以此衡量个人的社会地位和价值。这种“封阶定级”的价值取向，是一种以官为本、以官为贵、以官为尊的思想意识。多年来，不但党政机关的职级，就是许多技术类职务比如工程师、教授、研究员等，也基本上是参照行政级别来确定职位高下及待遇大小。

勿庸置疑，“官本位”意识严重背离社会主义民主政治的平等、公开原则，既影响政府公信力，阻碍改革创新，又制约经济社会发展进程，损害执政形象，动摇执政基础，害莫大焉。学而优则仕、千军万马过官桥、不走市场走官场、人山人海的公务员报名队伍……一个社会，如果大家都只想为官，只有当官才是唯一出路，才能被人高看一眼，才是成功的标志，那么谁来创造财富，谁来繁荣文化，民主政治如何生长，社会平等如何实现，人的自由而全面发展的社会又如何达成……因此，官本位的社会一定是悲哀的，没有前途的。各界的另一基本共识是：两千多年封建社会所实行的郡县制和中央集权制，导致了“官本位”的顽固性存续；而中国政治体制改革相对滞后，特别是现行的干部管理架构和附加在“官”上的各种权力与利益，客观上为“官本位”提供了现实的社会性体制条件。

尽管大家都把“官本位”意识作为一种封建陈腐意识来认识，将其作为一种保守、封闭、落后的观念来看待，看作与“民本位”根本对立的一种价值取向。但是，由于我国目前尚不能从真正意义上铲除“官本位”滋生和发展的政治、经济、社会土壤，在较长时期内还难以彻底消除其根源，“官本位”仍然强烈地影响着多数人的思想行为，特别是在一些强势人群中根深蒂固。具有讽刺意味的是，近些年我们看到，越是在高悬的法制利剑向腐败行为频频举起的时候，越是官、权、利趁机媾和却又昭然若揭的时候，越是在其成为反面教材警钟长鸣的时候，越发固化了一部分人对“官本位”的信奉，强化了一部人对官位的进一步逐获。

事实上，我国从上世纪80年代改革开放伊始，“官本位”就不断遭到批判。“官本位”与官僚主义有着十分密切的关系，在很大程度上互为因果，彼此推波助澜，恶化政治生态。邓小平同志在1980年8月18日关于党和国家领导制度改革的讲话中，17次提到官僚主义，如：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”“至今还有一些高级干部，所到之处，或则迎送吃喝，或则封锁交通，或则大肆宣扬。”“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”邓小平同志在对其深恶痛绝的官僚主义进行猛揭猛批的同时， 讲话中又以25次的高密度讲到“民主”，深刻指明了民主就是其改革和前进的方向，就是克服官僚主义的有力武器。尽管1992年的那拨“下海潮”掀起之后，当官从政的势头曾一度逆转，特别是“官本位”意识当时在沿海地区市场经济的风潮中受挫，但旋即在之后的几年内，“官本位”这股旧习气重新抬头，且较数年前有过之而无不及。以近年公务员考试报考人数呈爆炸式增长为例：据人保部全国公务员考试数据显示，2003年国家公务员的报考人数为8.7万，2007年60万，2008年80万，2009年105万，2013年更是有望突破150万。仅10年之间，公务员的报考人数剧增16倍之多。许多热门职位“百里挑一”甚至“千里挑一”，竞争异常激烈。公务员这一当官的光环实在是过于耀眼。不可否认，从更多、更优秀的报考者中选拔政府工作人员是社会进步的一个表征。毕竟，要担负国家政策的制定、发布和执行等重要职责任务，必须吸引更多高素质人才提升政府服务水平，这样也有利于在实践层面进一步推动现代政治文明的构建。而事实是，公务员报考热除了就业压力的因素外，很大程度上是受“官本位”意识的强烈影响。公务员为国家行政机构服务，历来被认为是传统意义上的官员。就社会现实看，目前公务员的工资福利和社保待遇等各方面支撑的社会地位较高早已是不争的事实，更重要的是，公务员基本处于党政权力部门，有一定的公共权力支配权，有寻租权力的机会，这是其它行业所没有的。俄罗斯媒体2011年7月14日的一则报道称，时任俄总统的德米特里·梅德韦杰夫认为，官员职业在俄罗斯青年中受欢迎说明腐败水平很高，这也在某种程度上说明了我国的类似情形。

就文化因素而言，我国传统文化一直把当官视作一件功成名就、光宗耀祖的事情，即使没有物质方面的额外猎取，至少也能在精神层面获得一种满足。因此，通过考取公务员当官，基本可以实现马斯洛所说的安全需求、社交需求、尊重需求，乃至自我实现需求。如果说公务员职位受热捧，可不以为怪，那么“官本位”意识正在影响着当代大学生——政治文明建设主体——的价值观导向时，就令人深为忧虑了。

从住房面积到手机补贴，从“信访信权不信法”到饭桌上的座次排定与喝酒顺序，从有高官参加就是所谓高端论坛到发言的顺序和照相时的座位安排，从稀缺资源获取的可能性到孩子的择校，从上下级关系、干群关系中变味的依附关系到“官工”、“官商”、“官农”、“官二代”……一切的一切都从“官本位”出发。“官本位”在当今中国，可以说到了无孔不入的地步，渗透到了各个方面各个领域各个环节，呈现出广泛性、强势性、占有性、支配性、资源性、潜力性、蔓延性等一系列特征。

“官本位”是政治文明的畸形变异

从某种意义上讲，政治是肩负着文明的使命而来，它天然就是“文明的”，但又潜伏着很多的危险，需要不断进行“文明化”的训练和规范。之所以如此，一方面在于政治是人类区别于其他物种的文明活动之一，是为了实现共同目标而协调关系、组织集体行动的行为；另一方面，政治是围绕权力运行的，而权力是容易腐败和被滥用的，蜕化为威胁性力量，伤害或破坏人类的文明生活。因此，权力必须受到约束和规范，不断被驯化和“文明化”。

所以，政治参与不但是社会人的一种意识自觉，还是一种主观需求。因为每一种社会资源特别是公共资源是稀缺的，资源分配也必然存在矛盾和冲突。其解决之道，人类社会目前为止只找到一个：政治。这也就易于理解亚里士多德所说的“人是天生的政治动物”了。“官本位”，正是官职确立、官阶订立之后政治运行的一种主要方式，其本意在于通过“官”的本位化来确立一种政治秩序。而政治文明，是要通过一系列的制度和技术，对国家公共权力进行合理分配和使用，使社会能够在一种秩序的框架内存续并发展。比较而言，“官本位”确乎是政治文明的畸变体。

学界有这样一种观点，即英国1215年的“大宪章”是现代政治文明源起的标志。作为建立资产阶级宪政制度的重要依据，“大宪章”的重大意义在于对公权力的合理分配与制衡。它历史性地彰显出了关于权力与权利的关系问题。当国王不得不退出政治舞台之后，政治制度和政治技术便为政治实践所推崇。历史证明，随着“大宪章”应运而生的选举制度、政党制度、责任内阁制度、文官制度等制度安排，成为现代政治文明的主架构。

从“大宪章”以后各国的种种政治实践看，现代政治文明演进的方向大致有两个特点：第一，从统治政治转向治理政治。从某种意义上说，现代社会是向公民社会的回归。人本主义、多元主义、公开性和开放性以及参与性、法治原则等是公民社会的基本社会价值，公民精神的核心是契约精神。在向公民社会回归过程中，社会管理的方式不再是运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行的单向度管理，而是在市场原则、公共利益和认同之上，通过合作、协商，确立共同的目标等方式对公共事务实施管理。统治依靠的是单一的政府权威，治理依靠的是多元的、相互的公民合作的权威。统治是自上而下的政府权力运行过程，而治理却是上下互动的公民合3a466d42bacd754ad56581fadbf779a7作过程。在统治走向治理过程中，“官”的作用须淡化，“民”的作用须强化。

第二，从权力政治转向权利政治。传统的政治活动基本围绕权力的问题展开。公民社会强调以人为本，强调权利的替代。尽管权力与权利不可分割，有多大权力便享有多少权利，而在社会主义国家，权力的承担者与权利的享有者是全体人民。官员的权力与权利，必须建立在人民权力与权利相结合的基础上。鉴于上述认识，笔者基本赞同复旦大学桑玉成教授所提出的，政治文明所要解决的基本问题可以概括为：一是努力将人类对美好政治生活的构想付诸实践；二是通过科学合理的制度安排和技术设计，提高非暴力状态下解决政治矛盾和冲突的有效性；三是使所有社会成员在一种文明祥和的政治状态下各得其所，互爱互信，共存共荣。在这点上，都是为社会寻求有效秩序的“官本位”与政治文明显然背离。

与“官本位”相比，现代政治文明的概念还反映了政治发展的一种进步走向。即从总体上来说，现代政治文明的发展应使得人类便于用和平协调的办法，通过政治制度和政治技术，使社会矛盾和社会冲突越来越平和地得到消解，促进社会和谐程度的逐步提高。而不是把官与民的矛盾对立起来，使社会陷入利益纷争的泥潭不可自拔。

之所以在衍生“官本位”之后，人类的政治文明终将摒弃“官本位”，缘于三大积极因素影响：第一，民主政治制度的确立。这可谓是现代政治文明的最重要成果。现阶段民主政治制度使社会的政治价值观、政治信念、政治情感逐步更新变化，一些相对较新的思想观念如民主、自由、平等、人权、正义、法治等思想观念已经形成、普及和发展，人们的政治参与意识普遍增强。第二，公权力科学分配，规范运行。现代政治文明要求不断改善全体公民的政治环境和不断提高其社会地位，从有利于广大公民群众根本利益的立场出发，逐步扩大公民对政治的有序参与，进而实现公权力的良性运作。第三，民主政治的成功实践。凡是实行民本政治的国家，尽管有这样或那样的问题，但国家是繁荣的、人民是幸福的、发展是向上的、老百姓对未来是有预期的。由此可知，“官本位”是以“官”作为基本的价值尺度来衡量一个人的自身价值和社会地位，而现代政治文明以公民利益为本位来衡量个人参与社会建设的价值与地位，两者截然对立。

“官本位”与现代政治文明将长期对立存在

“官本位”与现代政治文明是一个此消彼长的关系，你强它就弱，你弱它就强，二者之间的冲突将会在一个很长的时期内存在，这一认识来自两方面的判断。

一方面，“官本位”短期内难以消除。“官本位”这一词汇出现虽晚，但这一意识和现象却已在中国存续了两千年。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”纵然五四运动势如烈火，新中国成立势如破竹，改革开放势如潮涌，新时代建设势如风雷，“官本位”似乎依然故我。30多年来，虽对“官本位”抨击不断，也不免“抽刀断水水更流”。受社会体制机制等各方因素的综合影响，“官本位”还将长期存在。其一，观念转变是一个漫长的过程。正如改革开放之初提出的解放思想一样，30多年了，政治领域的许多体制机制仍被旧思想所禁锢；又如信仰一般，多年来，仍有老党员在党的宗旨信念面前心神不定，腐败案件前赴后继。这即是说，改变一个人的思想并不容易，坚定一个人的思想更是难上加难。对于“官本位”的沉渣，我们在下相当大的气力摒弃的同时，还需费相当长的时日渐次冲洗。其二，将与官有关的社会文化激浊扬清，是个长期的过程。中国的传统文化延续了几千年，良莠兼并，要在短期内把从西方勃兴的现代政治文明传承下去，其任务繁重，时间漫长。其三，经济的持续繁荣是项艰巨的任务。“官本位”淡化的前提是经济繁荣，使人谋商谋业而不谋官。但是，改革多年来，政治改革一直落后于经济改革，经商环境不时恶化，官、权、钱时常勾结为患，客观上使许多本已摒弃“官本位”的人“不得已”地吃起了回头草。

另一方面，现代政治文明构建的途程漫长。一般来说，政治文明的发展步伐总是较物质文明缓慢。从“大宪章”到英国现行政治制度的确立，历时约500年。民主，这一美好的政治理想产生至今仍尚未普遍采用。如此漫长的构建，确实难以生发足够的力量使现代政治文明挤压“官本位”的活动空间。其一，理想提供方向，现实遭遇转向。民主、平等、自由等政治文明的主题语让人们产生无尽向往，但如何实现，走什么样的路径，却需要认真研究，总结经验，不断实践。这一过程，至少要几百年。同时，人性最大的弱点是禁不住现实的诱惑，宏伟的理想常常因细小的挫折变节转向。比如，人们痛恨“官本位”，深恶其行，深知其害，而一旦自己真正处于“本位”，便又能言行坦然，不以为然，视为自然。其二，干部制度改革难以彻底。综合各种社会因素（如维系社会稳定、确保各方利益、促进社会和谐等）考虑，牵一发而动全身的政治体制改革不可能较快实施，干部制度改革也不可能一步到位，制度网虽层层密布，屡屡欲约束权力，却始终遭到利益合谋者的规避。其三，法制化进程漫长。我们一再表示必须破除“官贵民贱”观念，树立公仆意识，以及破除“身份等级”观念，树立平等意识，但说来容易做着难，“一言堂”、“人治”、“权治”等权比法大的现象仍如皮癣般久除不去。

中国全面构建现代政治文明的时机已基本成熟

途程漫长并不是希望渺茫。笔者认为，我们进行现代政治文明构建的时机已然成熟，是基于如下五个因素的考量：

其一，政治主流价值观基本得到共认。目前来看，即使是我们这个有中国特色的社会主义国家，其在改革开放建设现代化的同时，实际操作中已基本上将民主、自由、平等、法治等政治价值观视作社会的价值追求。中国社会现阶段已有了较为充分的建设现代政治文明的思想和观念上的准备。

其二，社会管理渐趋“善治”。结合俞可平提出的“善治”的六个要素，可以认为，在现阶段中国的社会管理过程中，公共利益已渐趋最大化。其根据如是：首先，社会管理合法。各地方的社会秩序和政治权威获得了广泛认可，公众基本认同政府的管理及服务；其次，社会管理日趋透明。政治信息空前公开，且越来越公开。第三，政治责任日渐增强。政府及其管理人员对政务行为的负责程度、廉洁程度有了较大提高；第四，法治管理渐趋到位。依法办事的自觉性和自律性逐步增强，法律成为社会公共管理的最高准则，一切都可以法律为准绳；第五，政治回应不断增多。在社会管理及服务过程中，相关管理机构和人员对公民要求的反应已制度化，提高了及时性，增长了负责精神；第六，管理效能明显提升。政府在职能转变中其政治、社会管理的效率较以往有了较大提高。

其三，制度设计较为科学。通过科学合理的制度设计，中国社会基本能够把人们的政治活动规范在制度的框架之内，现行制度对当官者有了较以往更为全面的限制，多年来政治已持续稳定和好转。这一切都恰恰印证了这样一个观点：制度文明是政治文明的核心。邓小平指出：领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，它关系到党和国家是否改变“颜色”，必须引起全党的高度重视。

其四，政治文化呈现多元。在全球化浪潮中，特别是在西方政治文化和传统政治文化的融合中，中国的政治文化已渐趋多元，政治治理活动日益积极向上，“官本位”的文化将全面弱化。

其五，有政治文明建设经验的大量积累。现代政治文明建设的实践，在党政分开、依法治国、政府服务、基层民主、机会均等化等各个方面不断展开，在全国和一些地方探索出来的经验为政治文明大格局大气候的形成打下了坚实基础。

牢固确立“民本位”理念，将“官本位”思想化害为利

断言“官本位”的长期存在与现代政治文明构建的艰难不免令人沮丧，徒生一番水中望月的怅惘。我们的目标是“官本位”必须消除，现代政治文明又必须构建。但是任务艰难，不能一蹴而就，当然也不能举步不前，无所作为。必须通过确立“民本位”理念支撑现代政治文明的目标体系，以确立“战略”；同时，通过对“官本位”全面弱化，变害为利，将“官本位”为政治文明所用，使现代政治文明进一步化育，以作为“战术”。

我们看到，中共十六届三中全会《决定》提出了“以人为本”的新要求后，“民生”开始成为国家政治经济生活中的高频词。中央有关文件对于“以人为本”的论述，都十分明确地指出，以人为本，是以广大的人民群众为本。一切为了人，一切依靠人，一切为了人民群众，一切依靠人民群众，并坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。这些和“民为贵，社稷次之，君为轻”的传统认识是相通的。我们讲以人为本，就是要求我们的领导干部，自觉地做人民的公仆，牢固树立民本位观念，坚决克服“官本位”思想，反对形形色色的官僚主义、形式主义。

人本乃人民之本，即民本。“民本位”思想不仅主张民是发展的根本目的，回答了为什么发展、发展“为了谁”的问题；而且主张民是发展的根本动力，回答了怎样发展、发展“依靠谁”的问题。历史实践证明，“为了人民”和“依靠人民”是分不开的。民是社会发展的根本目的，也是社会发展的根本动力，一切为民，一切靠民，二者的统一是“民本位”的本质内容。我们工作的一切努力，都应当以此为方向。

从“官本位”的彻底消除到现代政治文明的全面构建，必将存在一个“过渡阶段”。把握好这一阶段，将是我们今后很长一个时期内努力改善的着力点。那么，在这一“过渡阶段”，如过街老鼠一般的“官本位”意识，又该如何为现代政治文明所用？

我们说，整个社会推崇“官本位”虽是这个社会的悲哀，但当官者群体看重“官本位”却是不幸中的万幸。

众所周知，在一个文明社会中，掌握政治权力的阶层应当是整个社会的精英，这个阶层的人若信奉“官本位”，即把官职大小作为核心的社会价值尺度去衡量个人价值，势必会以突出的政绩获取升迁，再为高一层的升迁创造更大的政绩。这是一个良性循环。可以说，中国两千年来直到今天一直在走这条路，但多数时候并没有走好，致使“官本位”百无一是，这主要是政绩考核的方式方法，或者说选拔官员的体制机制出了问题，此时“官本位”是流而非源，改革的重要任务之一是要正本清源。

这样的认识，毫无为“官本位”正名之意。只是说，以官为本、以官为贵、以官为尊等思想不是个人天然就有的，不是有其名便有其实的，不是自认为“尊、贵”便“尊、贵”的，而是因违规获得了某种实利才共认或自认为“尊、贵”的。可以想见，只要社会制度从根源上能杜绝不法违规的官员行为，官僚主义、形式主义、唯上是从等失去了炫耀对象，那就谁爱“本位”便“本位”去吧。

高言之，人要有信仰；低言之，人人要忠于职守。为官者也需要有信仰，不管这种信仰是职业信仰或是党派宗教信仰，但至少会有自我价值的朴素信仰。在中国如今的文化传统语境中，当官者若无对个人官职的珍视，若无对高一级官阶的适当追求，一般来说，是很难使其自愿自觉地鞠躬尽瘁、恪尽职守的。社会人有各种利益需求，官员也不例外，可以有起码的朴素需求，即精神层面的满足需求——对“本位”理念的自我持守。社会所要致力的，是在法制和秩序的框架内规范官员从政的行为，使其守职尽职，不敢越职胡为；社会所要包容的，是官员对自己工作本位的认知和自赏；社会所要改变的，是人们对工作“本位”认识的一元化到多元化。全社会必须达成一种共识并采取行动，为官只是一种职业，只是社会分工的不同，它不是特权的代名词。笔者出访瑞典时曾与一位相当于中国高级干部的部长交流，她曾经是瑞典政府性别平等部的部长，不但退休后没有专车，在任时也没有专车。在进一步的交流中了解到，在瑞典为官，除了尽职尽责努力服务，没有任何超越法律和制度之外的特殊化权利，而我们的教育、医疗等有多少宝贵的资源是专供特权者享受的，有的甚至无边无际。中国的发展要强调特色，但绝不能以此拒绝学习先进，甚至打着防止“西化”的口号来阻挠改革，以此来保护自己的特权和既得利益。特权是一种腐败，有特权在就有官本位在，就必然会有千军万马过“官”桥的奇景怪景。消除“官本位”必须取消各种形形色色的特权，让权力回归本位，回归到真正的为人民服务的本位上来。

我们需要官位，但我们反对“官本位”；我们需要官和僚，但坚决反对官僚主义；我们需要官权，但我们反对特权；我们需要政治，但必须是文明的政治。我们深知“官本位”无论作为一种观念，还是古今无处不在的现象，要将其消灭殆尽十分艰难，但并不代表我们无所作为，改革的攻坚战之一就是要用民主之“矢”击官本位、官僚主义之“的”。我们已经进行了卓有成效的经济建设，进入新世纪后，我们正在大踏步进行社会建设，下一轮建设的重点应当是政治文明建设，这样的改革时序是由改革的内在逻辑和社会发展的内在规律决定的。我们已经在探索在行动，要让党的十七大提出的“人民民主是社会主义的生命”这一伟大命题变成富有成效的生动实践。有了人民的民主和民权这一利器，辅之以科学的顶层设计和奋发有为的基层实践的良好互动，以及虚怀若谷的向一切现代先进文明学习的精神，我们所期望看到的真正意义上的政治文明现代化就能实现。

责 编∕杨昀赟