日本政策性金融体系发展改革的经验、教训及启示

摘 要：日本政策性金融曾在支持日本经济战后重建，推动日本经济实现赶超战略中发挥了积极作用。但是，随着日本民间金融市场的发展，原有政策性金融的职能、定位、业务范围等均已不适应形势发展的需要。日本政府为更好地发挥市场机制的作用，进行了两次大规模的政策性金融改革。日本政策性金融发展过程中遇到的问题及改革思路和措施，对深化我国正在进行的政策性金融机构改革具有一定的借鉴和启示意义。

关键词：政策性金融 改革 启示

日本政策性金融曾在支持战后重建、实施“赶超战略”中发挥积极作用。但是，随着日本经济结构调整、政府职能转型以及国内民间金融市场的发展，原有政策性金融体系已显不适，弊病逐步暴露。为此，日本政府于上个世纪90年代启动大规模的政策性金融改革，总体思路是回归政策性定位、坚持“官退民进”。但是，日本政策性金融体系存在的问题已是积重难返，导致后续改革成本很高，本轮金融危机又进一步延缓了改革进程。本文对日本政策性金融的发展、改革进行了全面回顾和梳理，并从中得出一些启示。

一、日本政策性金融体系的特点

（一）种类繁多

“二战”后，日本政府为促进经济崛起而实施“赶超战略”，并制定了相应的产业政策。为配合产业政策，日本政府几乎在每一个需要扶持的领域都设立了对口的政策性金融机构，包括进出口、基础产业与基础设施建设、民生及住宅、医疗、环境卫生、农林渔业、区域振兴开发，等等。到20世纪80年代，日本形成了覆盖全面的“三行十库”政策性金融体系。

（二）规模较大

政策性金融在日本金融市场中所占份额较大。20世纪90年代初，政策性金融体系发放的信贷量约占日本国内信贷总量的1/3，仅次于城市银行。1964年，日本政策性金融机构贷款余额占GDP的比重不足10%，2004年上升到18%，高于其他发达国家（美国5.4%，德国6.8%，法国8.7%）。

二、日本政策性金融发展过程中出现的问题

（一）不适应经济结构的调整

日本几乎每一个需要扶持的领域都对应设立政策性金融机构，最终导致机构庞杂。随着经济发展，日本的产业结构发生了深刻变化，集中体现在结构升级，原有的政策性金融格局与之不适应。此外，政策性金融机构之间的业务也出现交叉和竞争，需要重新调整。

（二）治理结构不完善导致经营不善

日本的政策性金融机构一直没有建立规范的公司治理结构，政府部门的行政干预比较明显，内部缺乏有效的制衡约束机制，同时也没有建立基于市场化运作的风险评价与控制体系，导致运行效率低下，经营情况不断恶化给财政造成较大负担。据统计，2000-2004年间，日本中央财政为农林渔业金融公库注资2922亿日元填补赤字。

（三）对市场构成“挤出”效应

随着民间金融的发展，资金供求关系由短缺转向过剩，政策性金融机构与民间金融机构业务出现交叉和竞争，政策性金融机构的导向作用下降，但政策性金融机构的信贷规模并没有降下来。政策性金融机构市场份额大且有财政补贴，很大程度上影响了民间金融的发展。国际清算银行认为，日本银行业盈利水平低的一个重要因素是“来自政府金融机构的激烈竞争”。

三、日本政策性金融改革的主要内容及评价

（一）第一轮改革：精简机构、“合并同类项”

1999年启动的改革主要是精简机构，减少政策性金融机构数目。如将日本开发银行和北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行；将日本进出口银行和负责政府开发援助贷款的海外经济协力基金合并为日本国际协力银行等。通过这次改革，日本政策性金融体系由之前的“三行十库”整合为“两行六库”。这次改革的重点是整合机构，合并了具有类似职能的机构，并没有解决日本政策性金融机构存在的深层次体制、机制问题。

（二）第二轮改革：重新定位、坚持“官退民进”

从2002年开始的改革将政策性金融功能做了严格限定：为支援中小零星企业、弱势群体筹集资金；获取重要的海外资源，确保国家的国际竞争力；开展日元贷款（兼有政策性功能和援助功能）。同时，坚持“高效率小政府”，继续缩减政策性金融规模，不再增加新的财政负担。根据新的功能定位继续推进组织机构调整。此轮改革强调“官退民进”、“民间能做的事交给民间”。对政策性金融的功能重新定位，突出强调填补市场空缺和提升国家竞争力，使政策性金融回归本位。

（三）最新动态：政策性职能进一步强化、民营化进程局部暂缓

金融危机期间，日本有关政策性金融机构积极发挥作用，政策性职能进一步强化，如日本政策金融公库承担稳定国内金融市场的职责，国际协力银行通过海外金融机构为日本海外企业紧急融资，日本贸易保险公司追加160亿美元责任额度为日本出口和海外投资提供保险支持。期间，日本政策投资银行（DBJ）围绕危机开展一系列投融资活动，鉴于DBJ发挥的积极作用，日本政府推迟了其民营化时间，在2014年之前，政府持有DBJ的股份不低于1/3，条件具备时再逐步减持股份。

四、对我国政策性金融改革发展的启示

当前，我国政策性金融机构正处于深化改革的关键期。日本政策性金融发展中出现的问题我们应该引以为戒，其改革的相关经验和做法也值得我们借鉴。从日本政策性金融的发展改革中我们得出一些启示：

（一）辩证看待政策性金融与商业性金融的关系

政策性金融应定位于弥补市场失灵，而不应替代市场。但是，日本政策性金融对经济的介入程度过深，这在很大程度上抑制了民间金融的发展，扭曲了金融资源配置。目前，我国金融领域存在的部分市场失灵恰恰是市场没有充分发展的结果，一些通过政策性金融发挥作用的领域事实上可以通过完善市场机制来实现。如果不去积极培育和发展市场，而以弥补市场失灵为由大力发展政策性金融，则是本末倒置。因此，需要辩证地看待市场失灵、市场发育与政策性金融的关系。当务之急是进一步深化金融体制改革，破除行业垄断，提高金融业市场化程度，在此基础上，再稳妥发展政策性金融。

（二）适时调整政策性金融机构业务边界

政策性金融是政府为实现特定政策目标而采取的特殊政策安排，其职能具有“阶段性”特征，政策性金融机构的业务边界也应随着职能的调整而调整。一是与商业性金融机构的业务边界需要动态调整。商业性金融机构有能力和意愿承办的业务，政策性金融机构应适时退出，不与之竞争。同时，政策性金融机构要根据经济社会发展需要，适时拓展新的政策性业务领域。二是避免政策性金融机构之间业务交叉重叠。否则，政策性金融机构之间会产生不当竞争，降低政策效果。

（三）建立政策性金融机构治理架构

缺乏规范的公司治理架构是造成日本政策性金融机构风险控制不力、坏账大量增加、难以实现可持续发展的重要原因。在深化我国政策性金融改革过程中，应建立规范的政策性金融机构治理架构，在合理界定政府与政策性金融机构责权利边界基础上，构建不同层级的事权划分与决策机制，建立具有部际协调职能的董事会制度。其中，事关国家利益的重大项目由国家决策；一定规模以下的项目由董事会决策；管理层负责日常运营，董事会可根据需要将部分职权授权管理层，以提高决策效率。

（四）探索建立政策性金融发展评估机制

政策性金融服务具有特定政策目标。因此，需要对照既定的政策目标定期对其发展情况进行评估，检验政策执行效果。我国自1994年成立专门的政策性金融机构以来，政策性金融业务取得了长足发展，但也出现了与商业性机构不当竞争、业务规模扩张过快、风险隐患不断累积等问题。因此，需要从国家层面定期对政策性金融机构的履职情况、业务边界、风险控制、与商业性金融的竞争关系等，进行全面系统的评估。根据评估结果ZXVfm8e1kJ14g17Hj0RJzA==对政策性金融的职能、定位、业务范围、发展模式等进行必要的调整，及时纠正发展中存在的问题，使政策性金融能够“与时俱进”。

（五）推进政策性金融立法

对政策性金融立法是国际普遍做法。日本通过立法对政策性金融的职能、定位、监管等方面做出了明确规定，其改革也依法进行。我国政策性金融的发展和改革是在立法缺失的情况下摸着石头过河。部门规章及章程是指导和规范政策性金融机构的主要依据，虽具有灵活性，但一定程度上也缺少制度的稳定性和连续性。今后，在完善我国政策性金融体系过程中，应尽快建立相关法律，通过立法形式对政策性金融机构的职能、定位、治理结构、业务范围、监管体系等做出规定，将政策性金融的发展纳入法治轨道。

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（责任编辑：康伟）