创新城市社区管理思路探索

随着市场经济体制的确立，我国的基层社会管理和服务单元由单位向社区逐步转变。社区成为社会成员生活与活动的重要场所，也逐渐成为社会服务和管理的基层平台。社区管理的水平与质量对社区居民的生活、基层社会管理和社会民生事业的发展具有重要影响。社区该如何更有效地承接企业和政府转移的社会管理职能、克服社区管理中的碎片化问题、完善和创新社区管理思路，成为学术界和实务界普遍关心的重要问题，本研究以厦门市社区管理的现状与困境作为出发点，引介和考察厦门市海沧社区管理模式的创新实践，并在此基础上提出创新社区管理思路的相关建议。

一、厦门社区管理的现状及困境

近几年，厦门市社区管理工作在各级政府的支持和努力下，取得了较好的成绩。2012年，全市有8个社区被民政部评为“全国综合减灾示范社区”，13个社区获得省级“环境友好型社区”称号，20个社区被评为“全省信息化建设五星级达标社区”，8个社区被评为“厦门市2007-2011年先进社区”。目前全市正努力争创首批“全国和谐社区建设示范市”和全省社区建设先进县（市、区）以及示范社区，但这样的现状从根本上还无法全面满足人民群众的现实需求和厦门市基层社会建设与民生事业发展的需要，建设水平同一些沿海城市相比还有一定差距。在推进的过程中，存在着岛内与岛外、社区与社区之间发展不平衡，同时也存在一些需要进一步研究和解决的问题：

（一）社区管理体制尚未理顺

目前，厦门市社区管理体制是“一级政府、两级管理、三级网络”（指区一级政府，区、街道二级行使行政管理职能，区、街道、居委会三级网络）这样的架构。但政府职能转变不到位导致区政府和社区角色与职能错位，事责分离、权责分离、事财分离现象突出。社区居委会的负担太重，行政化倾向明显，社区民主制度不够健全，一定程度上制约着城市社区居民自治作用的发挥，称之为“行政化困境”和“共同体困境”。

（二）社区基础设施比较薄弱

社区基础设施比较薄弱，办公、服务和活动用房严重不足。特别是岛内的旧社区，办公、服务和活动用房达到500平米的比例不足50%。而对新建的社区，福建省出台了《关于进一步落实和完善社区工作保障条件的意见》，文件提出开发建设单位要同步建设社区办公用房。但实际操作起来存在两个问题：一是福建省制定指标偏低，200平米的社区服务用房，难以满足越来越多元化需求的服务要求；二是文件的执行力度、操作性不足。成立一个社区常常涉及数个小区数个开发商，难以协调建设单位提供社区办公服务用房，致使新社区的社区用房难以落实。由于规划不到位、控规力度不足，目前实际成形的社区难以落实社区用房，即便政府想投入建设，也找不到合适的用地。

（三）社区工作队伍参差不齐

社区工作队伍素质参差不齐，管理制度尚需进一步探索。厦门市社区专职工作者、社会工作专业人才和社区专职志愿者三支队伍虽然得到不断充实和加强，但仍然存在一些问题：社区工作队伍管理行政化色彩较浓，素质结构不够合理，缺乏社区社会工作知识和自治能力，知识面也不够宽，岛内外待遇不均等。这些因素的存在，影响着社区工作队伍综合素质和职业声望的提高。

（四）社区服务体系尚不完善

社区服务体系尚不完善，服务质量和服务水平亟待提高。厦门市社区居委会设立254个社区服务中心（站），但仍存在职责不明确、工作不规范等问题。社区服务的投资主体单一，社区服务队伍不够健全，尤其是中介组织和社区志愿者队伍尚在培育阶段，信息化服务也处发展阶段，社区服务专业化水平不高。

二、厦门海沧社区管理创新实践

没有一流的社区，就没有一流的现代化城市。“美丽厦门”发展战略的提出，给厦门社区管理提出了更高的要求。厦门围绕“服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福”的目标，为走出社区管理困境，破解社区管理难题，在实践中不断创新，特别是以网格化管理为核心的海沧模式已成为厦门现今社区管理特色。

（一）简要情况

2003年，海沧设立行政区，在短短的十年时间里，海沧区在社区管理方面取得很大进展。2011年底，成立不到5年的海虹社区在全省率先开展社区“网格化、信息化、精细化、人性化”建设，不断改进服务管理方式，有效破解社区管理难题，社区综合服务管理水平大幅提升。2012年6月，厦门在全市范围推广“海虹模式”。2012年8月，海沧区获批为全国第九个福建省第一个“全国社区管理和服务创新实验区”。2013年3月18日，新阳街道建成福建省首个街道网格化社会服务管理指挥中心，标志海沧区社区“四化”管理由社区层面升级为街道层面。该模式在2013年6月份在海沧区各镇街推广，初步形成“社区—镇街—区级”三级全覆盖的“四化”管理体系。

（二）改革内容

新阳街道是福建省首个街道级网格化管理街道，它于2006年成立，是著名的华侨之乡、武术之乡，同时也是典型的工业区、城乡结合部、流动人口聚居区，复杂的社会情况使得加强和创新社会服务管理成为新阳街道面临的重大课题。

1.落实网格责任，打造“星级网格保姆”

街道划分“二级网格”，即4个城乡社区网格、45个单元网格。“二级网格”的力量组成分别是村居“两委”及网格管理员、协管员。全街各村居共105 名“六大员”已全部整合为网格员，每个网格配备了1—3名网格员，管理模式全部实行“八个统一”（统一招聘、统一身份、统一员额、统一待遇、统一管理、统一考核、统一服装、统一配备电脑和手机）。开展“四化”建设以来，全街所有网格员走街串户、主动服务，被居民称为“网格保姆”。街道推进“星级网格保姆”评选活动，通过评选活动培养激励网格员比学赶超，主动提升素质、提升服务、提升管理，着力打造一支素质过硬、服务到位、管理有方的网格员队伍。

2.畅通信息渠道，打造“星级智慧社区”

截至2012年9月，街道和各村居两级综合信息平台（含前台网站和后方管理平台）已全部建立，综合信息内容还在补充、完善中。同时，全街各社区均设立了社区热线、社区QQ群、社区信箱、短信平台等便民服务互动平台，新阳小区还将辖区兴旺社区信息化服务品牌“小许微博”提升为“新阳小许微博”，在全街推广使用。2012年，辖区兴旺社区被评为福建省“五星级信息化社区”。

3.提升服务管理，打造“十大网格品牌”

立足台商投资区、工业区和城乡结合部等实际，积极推进社会服务管理“十大网格品牌”创新，通过特色品牌带动，提升服务管理，打造幸福新阳。目前，“台商义工志愿行”、“星级出租户评比”、“邻里守望机制”、“医患纠纷联调联处机制”、“就业直通车”、“新阳鹊桥会”、“兴旺微笑社区”、“霞阳安居社区”、“新 阳光社区”、“祥露奋进社区”等“十大网格品牌”建设正全面推进。

4.探索“全联动”模式，打造“街道网格110”

探索街道层面推进社区网格化的载体建设，在全省率先建成街道网格化社会服务管理指挥中心，率先探索街道层面网格化社会服务管理“全街联动、全员联动、全面联动”的“全联动”模式，街道指挥中心被称为“网格110”。

（三）初步成效

1.实现结构再造，三级“综合体”初显“集约效率”

在没有增加街道和社区机构编制、职数、人员的前提下，科学整合调度现有机构人员及各类社会服务管理资源，通过结构再造，建立三级社会服务管理“综合体”，一是街道“综合体”，即指挥中心“1个中心+5个分中心”的组织结构；二是社区“综合体”，即“社区两委+社区工作站”的组织结构；三是网格“综合体”，即“网格员+协管员”的组织结构。将“五项管理”等社会服务管理各方面职能纳入三级“综合体”，为群众提供“一站式”、“集约化”服务管理渠道。

2.实现机制再造，三个“全联动”初显“协同效率”

构建社会服务管理“全街联动、全员联动、全面联动”的三个“全联动”模式。目前，全街共有联动单位58个、联动人员2000多名、联动业务80多项。街道推行“四化”以来特别是指挥中心投用以来，街道与社区及各联动单位实现了良性互动，网格化排查处置社会稳定、社会治安、安全生产等隐患工作落实更加到位。2013年年1—5月，全街刑事案件发案率同比下降20.5%，治安案件发案率同比下降7.02%。

3.实现流程再造，三层“扁平化”初显“快捷效率”

通过对社会服务管理事件“发现、处置、评价”流程进行梳理和优化，构建“单元网格、指挥中心、联动单位”三层“扁平化”服务管理格局，将95%的事件在三层“扁平化”格局中予以解决。街道指挥中心成立2个月，受理网格员和群众上报反映的各类服务管理事件485件，在“单元网格、指挥中心、联动单位”三层“扁平化”格局中按时办结463件，按时办结率达95.6%。

（四）新阳街道社区管理小结

结构再造、机制再造和流程再造，一定程度上理顺了社区管理体制、完善社区服务体系；新阳街道为指挥中心配备了1000平方米办公场所，并高标准配备指挥平台大型显示屏等设施设备，是完善社区基础实施很好的开始；努力打造的一专多能的网络员、进驻社区的高校社工及台商义工志愿者等社区工作队伍，正不断提升整体人员素质。

三、创新社区管理发展的思路探讨

“四化建设，网格管理”的海沧模式给厦门社区管理提供了一种发展思路，但其存在着一些问题：信息化手段带来了管理的高效，可这种实时性的服务也意味着更强大的管制能力——在网格内运行的大量电子摄像头将整个社区都置于一种隐形、全方位的监控当中。 谁来保证居民的隐私得到尊重？这种服务一定是居民想要的吗？这种社区管理模式经过严密、科学的规划设计吗？这种社区管理模式推动者除了政府，还有其它推动者吗？这种社区管理是建立在信息系统和数字设备基础之上的，需要投入大量资金用于购置硬件，市、区财政体制理顺了吗？类似财政体制改革这样的其它配套改革完善了吗？针对人口结构的不同，网格化管理模式对这些社区有进行不同的管理方式吗？以上的种种问题说明我们仍需在实践中继续探索和总结经验，需要我们“摸着石头过河”。

（一）规划先行

改变“先做后想”的做法，应做到“先谋后做”。社区管理内容涵盖面广，包含运行机制、管理机制；社区基础设施、社区功能，社区工作队伍，社区服务体系等，为确保其整体性、协调性和科学性，为了让社区管理思路更清晰、目标更明确、更具活力，需要详尽的规划。比如，规划好了新建社区的基础实施，保证好办公、服务和活动用房，才能更好做好社区管理和服务。并且，这个社区管理规划需多方力量共同参与，打破政府“一枝独秀”的局面，因为社区管理离不开社会主体的一同努力。规划如能得到全社会各方认可，改革创新的阻力小，并能激发社会大众的热情，更加体现社区自治的核心思想。

（二）拓宽动力

改革、创新的动力源于社会，而我国行政改革的动力主要源于政府。厦门社区管理的发展，要转变政府既是变革推动者、制度设计者，又是资源调动者、利益协调者的观念，转变过度依赖政府的管理，我们不能让社会萎缩，不能淹没社会蕴藏的巨大智慧和力量。促进政府社区管理的开放性，构建政府回应型的动力机制；还权于社会，培育广泛的社会空间，积蓄社会力量，将社区管理内容的决定权交给社会，将社区管理过程的参与权和监督权交给社会，将社区管理结果的评议权还给社会；培育社区管理市场，实现政府、市场、社会的良性互动。

（三）配套改革

社区管理需要体制机制、人、财、物的支撑。社区“缺位”与“越位”改革；优化社会工作队伍的教育、培训、考试、招聘、录用、交流、辞退、奖惩等工作制度；规范志愿者队伍建设；理顺市、区在社会管理方面的财政体制（特别是改变市出政策、区出钱为主状况）；拓宽社会管理资金来源；优化政府购买社区服务；改革社会组织登记，探索“一业多会”机制；加强信息化平台建设等配套措施和改革是发展社区管理的重要条件。实现社区管理和配套改革的顺利对接，才能打破各种利益关系的交汇点和各类矛盾的聚集点，才能更好的回应居民的需求。

（四）分类管理

根据不同社区居住人口的结构特点，采取不同的管理方式，称之为“分类管理”。具备现代化城市形态，境外人士户数占比通常在20%以上的，以集中商品房为主的社区，归类为国际化社区；配套完善，住宅相对集中和独立，人员流动少、管理规范、城市氛围浓厚的社区，归类为城市社区；以原村委管辖的范围或自然村形成的住宅小区，归类为“村改居”社区；外来人员居多，大部分为出租屋，配套先天不足、环境较差，治安、安全隐患较多的社区，归类为外来人口集中社区；具有较广地域、居民聚居程度不高，以村或镇为活动中心的社会区域共同体，归类为农村社区。

因社区分类不同，其基础设施和管理难度不同，在社区管理、提供公共服务和考核评比时应区别对待。区分的意义在于对基础较优越的社区“锦上添花”时，也应对基础薄弱的社区“雪中送炭”，以免影响不同社区之间的积极性。

四、结语

社区是城市的细胞，是政府和社会的接口，也是政府加强和创新社会管理的基本立足点和最终落脚点。社区管理发展的方向是政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动、政府和社会界限的确定和明晰。厦门市海沧社会管理的探索性实践为我们破解社区发展困境，探索特色发展模式提供了良好的现实启示。社区管理思路的创新需在实践中不断总结与反思，方能有更有效、更适合时代要求的思路的显现。

（作者单位：厦门市发展研究中心）

责任编辑：康伟