宅基地使用权流转中问题探析

摘 要：在城镇化日益发展的今天，农民外出打工，佼佼者涌入城市购房置业，而农村宅基地空闲，现实中大量宅基地隐性流转.本文就宅基地流转这一话题进行探讨，以期闲置的农村土地流动起来，实现资源有效配置。

关键词：宅基地使用权；流转；探析

宅基地流转是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革中的一个“禁区”。在城镇化日益发展的今天，农民外出打工，佼佼者涌入城市购房置业，而农村宅基地空闲，于是现实中大量宅基地隐性流转。笔者就宅基地流转这一话题进行探讨，允许集体建设用地使用权流转，可以盘活集体存量建设用地，显示集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值，实现资源有效配置。

1 目前农村宅基地管理中存在以下问题

1.1 自发转让

农民外出打工，佼佼者进城买房，举家迁入城市，农民的房屋自发转让。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地，不予批准。”因此冒名顶替占用，新农村建设、移民建镇等户头很多，农民买卖土地是私下隐性交易。

1.2 村庄闲置

“一户一宅”规定，农民建新须交旧，退还村集体组织。“户”的概念模糊，土地法上以“户”为单位作为申请宅基地标准。有的农民钻这一空子，削尖脑袋也要多分几户来，到小区买房子，而旧村庄里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好几套房子。

1.3 矛盾不断

农村宅基地的性质属于农村集体所有，按我国现行法律、法规，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”用意是保护农民的生存权。农村宅基地是农村村民建房及建造附属设施用地，农民申请宅基地后只可自由建房，没有处分权和收益权。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内（受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人）。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。农村房屋买卖，这里面既有本集体内部，又有外来务工人员，尤其是城乡结合部，地理位置优越，吸引人们买卖房屋。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化。

2 对策

2.1 法律上变“堵”为“疏”

宅基地转让首先是要明确向哪些人群转让，谁来负责宅基地转让？宅基地有其特殊性，是村民的一种福利，并非漫无边际地扩大范围。目前法律上规定的农村宅基地使用权还不能转让给城市居民。但法律规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，对宅基地流转不利。“生命在于运动，资产在于流动”，土地是资源，作为人类赖以生存的生产要素，只有合理配置，才能发挥最大效益。

“堵”政策不变。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次提出：“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》则提出两个“严禁”：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。法律和政策做出禁止性规定，是为防止政府自己和房地产开发商利用农村宅基地牟利；防止以建设新农村的名义，在农村宅基地上做文章，这是不能突破的。

“疏”要想办法。“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”立法的目的是保护农民拥有宅基地的权利，但客观上也不利于保护土地。因法律不允许宅基地流转，一方面农村人口到结婚、分户年龄时，要建房，就得占用土地，在土地紧缺的情况下甚至占用的是耕地；而另一方面村庄内空闲的宅基地因没能流动起来，村集体组织也无力来划分一块土地给予农民用以建房。十七届三中全会《决定》在宅基地流转问题上提出“完善宅基地制度，加强宅基地管理”，“保护农户宅基地用益物权”。归纳现行宅基地制度的基本内容就是：所有权归集体，使用权归农民；宅基地由村集体依法设立，一户一宅，使用权可长久行使且受法律保护，但不准出租、抵押、转让或买卖等。法律和政策上“禁止”要变为“放开”与“搞活”。

宅基地流转的思路：一是要明晰产权。土地权利包括所有权、使用权、收益权、处分权。产权明晰，农民拥有处分权，宅基地可抵押、转让。农民得不到宅基地补偿是不愿意退出宅基地的。明晰产权，是农村宅基地突破性的进展，像国有土地可以流动，旧村庄的土地得到合理利用，乱占耕地建设的行为可减少。二是农村宅基地使用市场化。用经济杠杆来约束超占土地行为，对超占的土地，按照《土地管理法》第七十七条规定“由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，从法律上而言对超占土地的惩罚有法可依，但实际工作无法操作。农村房屋前庭后院超占是个司空见惯的现象。国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》明确指出，“对超过当地规定面积标准的宅基地，经依法处置后，按照《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》要求予以登记的，村集体组织可对确认超占的有偿使用”。改革农村宅基地无偿分配的方法，变为有偿使用。农民花钱心痛，超占宅基地须缴纳一定超占费用。同时退出宅基地可得到补偿。村集体组织有了收入可用于旧村庄改造、基础设施配套等。三是开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。当农民个人要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证，处理宅基地问题十分棘手。农民的房屋是农民倾其毕生心血，不仅是安居乐业的场所，更是心血的凝结。目前农村开展宅基地登记发证只显示宅基地的面积、宗地位置等情况，不能显示房屋的建造年代、面积。当农民房屋拆迁时因年限拆旧，补偿无依据。建议开展宅基地登记时也开展农村房屋登记，同步进行。

2.2 流转模式

因地制宜，政策引导，整理后的宅基地退宅还耕，村集体收回，按一定年限出租、转让，提供土地承包经营者使用，土地所有者从中获得收益。“他山之石，可以攻玉。”浙江省嘉兴市“两分两换”，其特点就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有者性质和用途，所有权仍属集体，流转产生的大部分收益以股金、租金、农民社会保障等形式由农民获得，部分收益作为城乡一体化建设的建设资金。天津市“宅基地换房”，农民以其宅基地按照规定的标准换取小城镇的住宅，实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司向开发银行贷款进行建设。农民除得到按一定标准换取的城镇住宅外，还能得到一定标准的补偿金和社会保险。

2.3 厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义，并做好产权登记

在农村宅基地使用权取得方面，须厘清宅基地使用权取得主体即“户”的概念和含义。《土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。在农村宅基地登记工作中“户”的概念宽泛，国土部门的“户”与公安户籍的“户”中碰撞。国土部门分户的条件是家庭只有一宗宅基地，其两个以（含两个）农业户口达到法定婚龄领取结婚证书，需在农业户口之间侵害房地产，或宅基地面积未达到标准，析产后另申请宅基地的，可以确认土地使用权。国土部门“一户一宅”，即一户只能有一处宅基地，以节约土地。公安部门往往以房定户。如户主有2个儿子（含2个以上）并且都达到法定婚龄的户，公安部门常常将户主与两个儿子进行分户，形成三户，按国土部门“一户一宅”拥有三处宅基地。在国土部门常规操作中户主可以随任一儿子作为一户，不得单独作为申请主体。《户口登记管理条例》中有关“户”的内涵规定，显然不能适用于宅基地使用权取得。笔者的意见是以婚姻为基础，一对夫妇只能算一户。如果子女已经成年但未结婚，比如考上大学户口未转，有的甚至未分配工作，是“口袋户口”，具有不稳定性；倘若过早确立其可以单独立户，申请宅基地使用权，具有一定不稳定性，也易造成农民以户为由头，卖“户”给城镇居民建房等。因而笔者以为《土地管理法》中以“户”为单位申请宅基地使用权的规定不具有合理性，若以“户”为单位参考依据，再根据每个人所能申请的宅基地使用权的面积，综合起来最终确定每“户”可以申请的宅基地面积。

2.4 政府介入

具体工作中必须做到：

符合规划。农村农民建房要符合所在乡镇土地利用总体规划和所在村庄规划，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地进行建设，决不允许占用基本农田。加强规划编制和管理工作。各地要抓紧编制村庄布局规划和建设规划，并做好与土地利用总体规划的衔接，在新一轮土地利用总体规划修编中调整好新村规划点用地。新村规划点用地要尽量利用荒山、荒坡或低丘缓坡等非耕地，原则上不得占用耕地。严格控制单家独户建房，鼓励建设多层农民公寓。确保整理后农居点人均用地指标明显下降，确保复垦耕地面积大于新农居点建设占用耕地面积。

因地制宜。农村农民建房规划应结合当地实际，突出规划先行，高起点、高标准建设，打破行政区域和地域观念限制，节约集约用地，鼓励和提倡建设多层和小高层。整合项目资金，将国土部门的土地复垦整理、财政部门的农业综合开发、水利部门的水利清淤、农业部门的测土配方等涉农项目叠加，整体规划。

加强建房日常管理。防止以“宅基地登记”、“宅基地流转”名义，非法占地、非法转让土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和批新不交旧等各种违法行为存在，造成了农村宅基地管理混乱的局面。为了遏制乡村肆意占地建设蔚然成风、乱占滥占耕地现象，加强日常土地动态巡查，切实提高监管的有效性，做到“早发现、早报告、早处置”。尤其在农村土地执法上，充分发挥村级执法监察网络体系作用，加强基层执法能力建设，守护好每一寸土地。

2.5 配套服务

建立农村土地流转服务机构。乡镇成立“农村集体土地流转服务中心”，各村成立“农村集体土地经营权流转服务站”，实施对农村土地承包和农村土地流转工作的管理，做到有办公地点、有牌子、有工作人员、有经费。各村要整合资源，建立农村土地承包和农村集体土地流转档案电脑管理，积极推进镇、村二级土地流转信息计算机网络化，实施数据及时传递、实时查询、定时监控。

明确农村土地流转服务中心和村级土地流转服务站的职责。镇级农村土地流转服务中心职责是收集发布农村土地流转信息，指导签订流转合同，建立土地承包和土地流转台账，监督土地流转合同的履行，组织开展土地流转政策宣传和信守合同的教育，开展对受让方的资信状况、经营能力、环境保护等方面的核实把关。村级农村土地流转服务站要及时收集承包户土地流转信息，建立流转台账，参与监督流转合同的履行，并及时向镇农村土地流转服务中心传递土地流转的各种信息。

加强农村土地流转的纠纷调处工作，维护流转双方的合法权益。

认真做好宣传和引导工作，加快农村土地流转进程。鼓励和引导农民以各种形式流转，退宅还耕的土地向规模经营户集中。

做好农村社会保障工作，出台政策，把16周岁以上，男60周岁、女55周岁以下的被征地农民纳入城镇职工养老保险。

积极引进工商资本参与农村土地整治。

参考文献

[1]范德种. 对农村土地流转的思考[J].小城镇建设，2005（10）：87-88

[2]范德种. 农村宅基地探微[J].国土资源，2005（11）：25-27

[3] 国土资源部.关于加强农村宅基地管理意见[EB]. www.china.com.cn/chinese/PI-c/700163.h.

[4]张圣婴，余文学 ，邓培全. “双置换”中土地权益问题探讨[J].河海大学学报，2011（13，2）：74