基于新形势下的土地复垦政策进展研究

摘 要：从1988年国务院颁布《土地复垦规定》到2013年《土地复垦条例实施方法》的颁布实施，中国土地复垦事业已经走过了20多年，我国土地复垦也从1988年以前的零散、无组织发展到今天具有一定法制化和规范化。本文从我国土地复垦政策法规的发展历程着手，阐述了现有土地复垦政策法规的特点及进步之处，并采用对比分析的方法，揭示了现有土地复垦政策法规的缺陷，提出了几点建设性建议。

关键词：土地复垦；政策法规；对比分析

0 引 言

耕地是人类赖以生存的基础和保障，我国作为世界第一人口大国，人均耕地仅为0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，为满足经济的快速发展，土地和能源的适应性、需求性开发利用对土地带来了前所未有的挑战。土地保护面临严重挑战，使人们认识到土地复垦对于恢复土地资源、保障耕地红线、解决人地矛盾和恢复生态环境的重要性。

20世纪70年代以来，国内外丰富的土地复垦实践经验表明，土地复垦事业是一项政策性强、涉及范围广的综合性任务。本研究通过阐述我国土地复垦政策的发展过程，分析不同时期政策转变的条件，来简介我国土地复垦政策的特点及发展。并通过与国外已有土地复垦政策对比，探讨目前我国复垦政策的不足，并基于国内外成功的土地复垦实践经验，探讨我国现有土地复垦政策的发展方向。

1 土地复垦的定义

随着土地复垦法律法规的不断更新和完善，土地复垦的定义也随之改变，涵盖范围越来越广，定义越来越清晰：1988年颁布的《土地复垦规定》（以下简称《规定》）定义土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动；而2011年颁布的《土地复垦条例》（以下简称《条例》）对土地复垦进行了重新定义和范围界定，即除了生产建设过程中损毁的土地外，还包括自然灾害损毁的土地。

2 我国土地复垦发展的关键政策法规

20世纪50年代开始至今，我国土地复垦事业经历了零散——有组织有计划——较健全法规监管的过程，标志我国土地复垦事业发展的最明显标记即为同一时期相协调的土地复垦政策法规：1988年《土地复垦规定》的颁布，标志着我国土地复垦事业告别无组织、零散阶段，步入有组织和计划的复垦阶段，但法律性和约束性较弱；1998年《土地管理法》的第4次修订，在法律层面上明确了土地复垦的定义及复垦的强制性，标志着土地复垦初步步入法律层面；之后国家相关部门颁布的有关土地复垦方面的政策法规，主要是围绕明确复垦对象、确定复垦责任人及受益人、提高土地复垦的监管力度等方面，细化和明确了土地复垦工作，加快了我国土地复垦前进的步伐，但土地复垦的管理趋于涣散，急需具有法律效力、专门性质的政策法规；时隔23年，2011年《土地复垦条例》的颁布，明确了土地复垦的内涵、原则、责任、激励措施和法律责任，标志着我国土地复垦事业进入有法可依、有法必依阶段；为了加强《条例》的实施力度，2013年国土资源部颁布了《土地复垦条例实施方法》，强化了《条例》的具体实施方法，保证了土地复垦的有效实施。

3 我国目前土地复垦政策法规

目前我国土地复垦工作遵循的是2011年国务院颁布的《条例》、2013年1月开始实行的《条例实施方法》和其他一些土地复垦方案编制、工作监管方面的政策法规。这些法规的日渐健全，标志着我国土地复垦进入制度化、标准化和法制化阶段：

（1）法律依据为《中华人民共和国土地管理法》，有法可依，有法必依；

（2）土地复垦定义是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动；

（3）土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理等原则，并且复垦的土地应当优先用于农业；

（4）明确土地复垦监管部门，分级监管区域土地复垦工作；

（5）遵守土地复垦国家标准和行业标准编制土地复垦方案；

（6）鼓励和支持土地复垦科学研究，推广复垦技术，激励单位和个人进行土地复垦工作。

（7）土地复垦方案和具体实施都要按照国家相关规定进行验收。

3.1 生产建设活动损毁土地复垦政策

（1）复垦对象：采矿造成的挖损、塌陷、压占等损毁的土地，能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设临时占用所损毁的土地；

（2）复垦责任主体：遵循“谁损毁、谁复垦”的原则，由生产建设单位或个人负责复垦；

（3）按照相关规定编制复垦方案，报送、审批；

（4）按照复垦方案进行土地复垦，履行复垦责任人的义务，并定期汇报土地复垦进度，接受有关部门的检查和监督。

3.2 历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦政策

（1）复垦对象：由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁土地，自然灾害损毁土地；

（2）复垦责任主体：县级以上人民政府负责组织复垦；

（3）县级以上人民政府国土资源主管部门对损毁土地进行调查评价、土地复垦专项规划、上报审批、组织实施；

（4）损毁土地复垦按照项目实施管理，安排专项资金、编制土地复垦设计书、上报审查、公开招标、监督施工、评价验收；

（5）可以按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引社会投资复垦，并政府部门给予相关扶持和鼓励。

4 土地复垦政策法规对比分析

我国土地复垦事业发展的最主要的两个转折点即1988年《规定》和2011年《条例》的颁布和实施。本文从两法规颁布背景、目的、意义、基本原则及法律责任等方面对两法规进行对比分析得（见表1）：

（1）《条例》所规定的复垦对象更全面，范围更广泛，跨越时间比较长，既包括人为损毁土地，也包括自然灾害损毁土地，而《规定》所定复垦土地仅人为损毁土地；

（2）《条例》把恢复农业作为优先，注重保护农业用地的重要性；

（3）《条例》应用专门章节进行法律责任论述，把土地复垦推向了法律的高度，注重复垦活动的监督和管理，并设定了比较详细的处罚条例，可操作性强。

5 我国土地复垦政策法规存在的差距

5.1 政策法规存在的差异

（1）《规定》的出台虽然让土地复垦走向系统化和组织化，但法律效力较弱，约束性和实践性较差；《条例》的出台又弥补了我国土地复垦事业的法律层面，但就我国法律系统来讲，《条例》属行政范畴，且条文相对原则性，真正法律效力较弱；

（2）美国拥有专门的土地复垦监管部门，执行土地复垦法和监管全国的土地复垦活动；而中国虽有土地复垦专属法规，却没有专门的监管部门，而是由国土资源管理机关的耕地保护部门管理复垦工作，然而土地复垦工作涉及土、矿、农、林及环境等多个方面，致使土地复垦工作效率低、监管力度大；

（3）虽然《条例》规定历史遗留和自然灾害损毁土地由县级以上人民政府组织进行复垦，但是经费的来源和分配没有清楚注明；美国设立了专门的“复垦基金”，其来源包括企业征收费用、复垦余款、社会各界捐款和其他款项，并由内政部部长管理和分配等；

（4）虽然《条例》第9条明确指出，国家鼓励和支持土地复垦科学研究和技术创新，推广先进的土地复垦技术，国家也对土地复垦的科技创新提供了一定的便捷，但这远远不够，土地复垦事业是一项艰巨而又造福于未来的重大科研项目，需要国家提供更多方面的支持。

5.2 政策法规建议

基于我国现有土地复垦政策法规存在的缺陷，本文提出几点建议：

（1）建立专门的土地复垦管理机构，遵循《规定》要求，按照《办法》实施对土地复垦工作进行监督和管理，并在各个管辖区域设立分机构，实行垂直领导，提高土地复垦工作的监管力度和工作效率；

（2）建立专门的土地复垦基金，并且由专门机构监管，之外要发挥《条例》的激励作用，按照“谁复垦、谁受益”的原则吸引社会投资、捐款，作为历史遗留和自然灾害等损毁土地的复垦资金来源；

（3）建立健全生产建设单位复垦资金计算标准及保证制度，并做好相关的监督管理；

（4）加强土地复垦工作的监管力度，严格按照《条例》实施土地复垦工作，对违反《条例》规定或不积极组织复垦工作的企事业单位或个人按照《条例》相关规定进行处罚，情节严重的，追究刑事责任；

（5）建立具体的土地复垦科技创新保障措施：充足的研究资金，专业的学术团体，专门的研究机构等。

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