对城乡义务教育均衡发展的建议

当前，义务教育的均衡发展已成为我国义务教育发展的主题，新《义务教育法》将义务教育的均衡发展纳入了法制轨道，指明了义务教育均衡发展的方向，确定了一系列确保均衡发展的措施。2011年，教育部与27个省份和新疆建设兵团签署了义务教育均衡发展备忘录，各省根据本地实际情况绘制了均衡发展时间表和路线图。河北省也签署了备忘录，制定了义务教育均衡发展规划，并积极采取有效措施推进义务教育均衡发展，义务教育的县域内均衡发展取得了可喜的成绩，但城乡义务教育的均衡发展状况不容乐观，仍是义务教育均衡发展中要着力解决的问题和矛盾所在。为此，本课题组借参加国家培训计划之机对河北省百余名一线教师就城乡义务教育均衡发展问题进行了问卷调查和访谈。本文从教育调查的角度，梳理出一线教师的献策和建议，以期引起政府和教育部门的高度重视并给与强有力的保障和支持，为义务教育的均衡发展尽微薄之力。

一、教育经费是前提，教育观念要先行

众多学者和教育主管部门、各级政府都把财力作为解决义务教育均衡发展问题最重要的因素，但是，调查中92.8%的教师认为，义务教育均衡发展差财力，更差观念，与其说是钱的问题，不如说是“百年大计、教育为本”的观念问题，是政府“想要”解决还是“决心要”解决的问题。“想要”只能说明政府有解决这个问题的愿望和需要，在解决问题的过程中遇到诸多困难可能会退缩，而且找出各种理由告知人们政府已付出了努力，但国家财力有限，解决问题要慢慢来，这个问题可能永远也解决不了。“决心要”是非要解决不可，没有退路，没有借口。“决心要”解决义务教育的均衡问题，必须有时间表和路线图，要经常衡量进度。从教育部与各省级政府签署义务教育均衡发展备忘录看，国家是“决心要”解决这一问题，这让公众和广大农村教师、学生看到了曙光和希望，希望政府多一些决心，多一些作为。但是，在政府以发展经济为政绩的体制下，能切实把保障农村教育经费作为自己的一项首要职责吗？能做到即使紧缩其他行政开支，教育经费也必须保证到位吗？大家又在担心着，担心众多的政策、措施落不到实处。

国家级贫困县陕西宁陕县自2007年开始实施15年免费教育，开创了穷县办富教育的“宁陕模式”，也封堵了很多地方以财力紧张为由对教育不作为的借口。连贫困县都能做到的事，全国其他任何地区都找不到不推进的理由，对于义务教育的均衡更是如此，因为义务教育均衡体现着教育公平，也是消除“择校热”的根本。

二、改善办学条件是保证

近年来，在各级政府的努力下，农村的办学条件得到了很大改善，这点已得到中小学教师的普遍认同。调查中，82.1%的教师认为农村办学条件有了明显改善，但93.6%的教师认为城乡各校之间办学条件差距很大或有一定差距，其中，61.7%的教师认为差距很大。所以，改善办学条件仍然任重而道远。仅14.9%的教师认为办学条件在均衡中最重要，远在教育观念、教育经费、师资均衡之后，说明教师们已基本走出了办学条件均衡义务教育就均衡的误区。

在改善办学条件的建议中，93.4%的农村教师认为信息技术是提升教育教学水平最先进、最方便、最有效的途径之一，应让信息技术成为义务教育均衡发展的强有力手段。但现实中，80.5%的教师认为目前城乡在教育资源共享方面做得一般、较差，甚至根本没有；55.4%的教师认为自己学校的教育信息技术设备一般或较差；对于校园网、区域资源库提供的各种资源，38.3%的教师认为较多，但仍有缺陷，23.4%的教师认为不能满足日常教学、管理的需要，甚至根本没有。所以，一方面教师已认识到以信息技术带动均衡发展，另一方面信息技术的硬件和软件又存在诸多不尽人意之处，没有发挥应有的作用，这是当前加快农村教育信息化建设中迫切需要解决的问题。教师们期盼着提高农村教育信息化水平，期盼着有关部门加快软件资源建设，建立与课堂教学相配套的优质教育资源库，实现城乡优质教育资源共享，他们也渴望接受信息技术方面的培训。

三、提升农村师资队伍整体素质是关键

在缩小城乡义务教育差距的多项举措中，师资的均衡被列在了首位（占49.8%），90.9%的教师认为城乡师资有一定差距，其中63.2%的教师认为，差距很大。教师们认为，教育经费、办学条件的均衡是初级、基本的均衡，师资均衡是教育均衡的关键、核心所在，解决农村优质师资缺乏的问题才是有效缓解城乡差距的根本途径。广大一线教师都充分认识到了城乡师资差距是制约城乡义务教育均衡的瓶颈，这与政府和教育行政部门着力解决农村师资问题不谋而合。

对于目前国家已制定、出台的多项促进农村教师发展的政策，例如：农村教师“特岗”计划、免费师范生政策、农村教师编制改革政策、农村学校教育硕士师资培养计划等，教师们认为这些政策对农村教师素质的提高起了非常重要的作用，但在执行过程中仍困难重重。例如，绩效工资方面，各地市普遍面临财政压力过大、拿不出钱的问题；绩效工资不能更好地发挥激励功能，一线教师工资偏低。再如，农村教师在职称评定上仍是弱势群体。在职称评聘方面，国家原则上规定了同等条件下农村教师优先，但不可忽视的是农村教师在生源、教学条件、教研条件、培训机会等方面不可能与城市教师同等条件，要达到同等条件，农村教师要付出更大的努力。所以，一项政策要落到实处，还需要各级政府和有关部门对农村教师的现实问题高度重视，并做好更多细致的工作。

对于目前实施的教师流动政策，76.6%的教师表示理解和支持，认为教师流动对均衡城乡义务教育非常必要，而且在缩小城乡师资差距的主要措施中，加强教师流动被列在首位（42.6%），但座谈中，教师们对流动政策的实施存有诸多顾虑。

1.凸显刚性流动，缺少柔性关怀

目前教师流动是单纯的行政行为，是刚性的、逆向流动，其方向是由超编学校向缺编学校流动，由支援学校向受援学校流动，由城市向农村流动，相对于多年来受利益驱动已形成的优秀师资从农村流向城市的单向流动而言，逆向流动更需要强有力的政策推动和保障，更需要交流之前解决好教师最关心的问题，交流之后给教师最温馨的人文关怀，否则会流于形式。同时，双向流动机制尚未形成，对农村教师也能选派到优秀的城市学校任教、进修，业务水平提高后反哺于农村教育关注不够。

2.凸显被动流动，缺少主动流动

教师是交流的主体，其积极性和主动性的发挥直接影响交流政策实施的效果。目前教师流动是单纯靠刚性的管理措施或行政命令推动的被动流动，如果教师有流动的意愿，刚好又有自己较满意的空缺，流动效果比较好；如果教师没有意愿，是“被流动”，那么教师工作的积极性会大受影响，被流动教师难以全身心投入工作。相关部门应充分考虑教师的合理需求，形成主动的、常态的流动机制。

3.凸显流动，缺少成长

城乡师资均衡不是通过简单的流动就能达到，流动只是一个促进的手段，不是最终的目的，不能以流动代替成长。教师的频繁流动不利于激发学校培养教师的积极性，会使教师成长缺乏有利环境。在流动中关注、实现教师的专业成长，这是提高师资质量的根本。

4.凸显教师流动，缺少对学生的关怀

目前只考虑到教师流动对促进城乡师资均衡的作用，没有考虑到学生要适应不断流动的教师，这对他们的学习也是一种影响。

教师流动不是简单的一声令下就能动起来的事情，也不是动起来就能达到城乡师资均衡的事情，其实效有待于时间和实践检验。

对于正实施的教师支教政策，教师们坦言，虽然绝大多数支教教师为支教学校的发展做出了自己的贡献，但支教效果还是不尽人意，有的学校已流于形式，成为无奈之举。表现在以下几个方面。

1.城市支教单位在一定程度上应付上级的考核和检查，而非以提高农村师资、缩小城乡差距为目的。

2.不能保证被派出的教师是业务强的教师，支教教师也处于“被支教”和“被放假”的尴尬境地，上级检查充数，支教期满考核合格过关，支教效果大打折扣。

3.支教学校较远，支教教师早出晚归，路上时间很长。

4.虽然支教教师工作很努力，但由于支教教师的力量小，支教时间短，且受各种条件的限制，他们很难在支教的学校做出成绩，也很难从根本上改变落后地区的教育现状。

一项政策的实施不能只靠“行政命令”推进，为此，教师们建言。

1.建立教育部门意见听取机制，让受决策影响的利益主体有充分的表达机会，教育主管部门要有听有取，对不能听取的意见要及时做出说明和解释。

2.破解城乡师资均衡化难题，靠学校引进和加强教师流动只是外部力量，多渠道、多举措培养自己的名师，走内涵发展的道路才是根本。要培养自己的名师，就必须增强农村教师的职业吸引力，一是高待遇：建立农村教师特别是山区教师的配套优惠政策，发放岗位补贴、生活及交通补贴，做到最艰苦的地方也是工资待遇最高的地方，改善办公、住宿和生活条件；二是高发展机会：建立农村学校和教师的特殊激励机制，在评优、职称评定等方面政策倾斜，让农村和薄弱地区的教师有更多发展机会和更高的发展空间；三是多渠道培训：以“中小学教师国家级培训计划”为契机，各地市每年落实专项经费，启动农村中小学名师培养计划，构建以校本培训为平台的农村教师继续教育体系，通过各类教研活动、研修、参观学习、教育科研、学术交流、项目资助等多途径、多形式、高效率地培养自己的教学名师，促进农村教师的专业成长；四是高竞争机制，一方面让教师意识到自己不努力就没有出路，激发其进步的决心和热情，另一方面借教育部试点教师资格入门退出机制的时机，借在职教师每5年进行一次注册考核的时机，加强对农村教师的考核，淘汰不合格教师，补充愿意到农村从教的、有能力从教的、优秀的人才到农村一线教师岗位，形成高待遇、高竞争、高素质的良性循环。

四、建立完善的义务教育均衡发展的法律、评估机制

在“促进城乡义务教育均衡发展，您还有哪些好的建议”这一开放式问题的答案中，有教师提出以法律、督导、评估机制推进均衡发展的好建议。

新《义务教育法》确定了义务教育均衡发展的原则和方向，为推进义务教育均衡发展提供了切实的制度保障，但各地如何确保新《义务教育法》的执行落到实处，达到预期目标，还必须根据各地的实际情况制定实施《义务教育法》的细则，起草义务教育均衡发展的实施办法，用法律的形式将政府部门已经形成的一些做法固定下来，做到有法可依，然后依法对义务教育均衡发展状况进行监测和督导评估，向社会发布监测和评估报告，以此推进义务教育的均衡发展。例如，学校校舍建设、办学条件等硬件标准和师资学历、专业发展等软件要求，特别是教育质量标准，政府虽然也有相应的规定和要求，但还应把它上升到法律、法规的高度。各地市都在积极探索义务教育均衡发展的模式，有的已取得了初步成效。从全国范围看，有济南经验：大手笔吸引教师到农村；从河北省范围看，有邯郸通过实行盟校、并校、设分校、新建校等治理城区“择校”的模式等，将这些好的模式以法律的形式固定下来，把政府依法履行教育的责任落到实处，促进义务教育均衡发展。

总之，义务教育尤其是城乡义务教育的非均衡状况是客观存在的，河北省政府已承担起了推进义务教育均衡发展的首要责任，确定了全省推进义务教育均衡发展的阶段性目标和长远规划，但义务教育的均衡发展是一个长期的、复杂的系统工程，需要政府和每一位教育工作者付出努力。

（责任编辑 杨 子）