信息公开：让人大权力在阳光下运行

人大信息公开，就是把人大和人大代表行使职权、“一府两院”接受人大监督情况置于阳光之下，接受公众的审视和监督。党的十八大报告指出，“推进权力运行公开化、规范化”“让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”宪法和法律赋予人大享有最重要、最广泛的国家权力，人大法定职权也应遵循公开透明原则，实行阳光运行，公开运行。目前人大信息公开工作存在着公开程度不高、公开方式有待规范、公众关注度低等问题。究其原因，既有工作力量不足、媒体平台建设滞后等客观原因，也有公开主体意识不强、制度规范缺失等主观原因。人大信息公开工作还有许多值得进一步研究和探讨的地方。

一、人大信息公开的观念定位与转变

人大信息公开就是人大依照法律规定公开与公众利益相关的信息，并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用人大信息的制度与行为。人大信息公开包括制度和行为两个层面，而制度的建立、行为的实施受执行者观念的支配。执行者的观念，决定着人大信息公开的原则、方向和行为轨迹，直接影响到行为的结果。

（一）主权在民原则是人大信息公开的理论基础。主权在民原则或称人民主权原则是近现代各国宪法普遍确认的基本原则。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”实现这一原则的方式就是由人民选举人民代表大会，赋予代表机关掌握国家的一切权力、进行国家事务的管理，由人民对这个机构及其人员实施监督罢免。由此可见，人民与人大之间的关系实质上是委托代理关系，人民是权力的所有者、委托人，人大则是人民权力的代理人、受托人，人大权力来自于人民的授权。马克思指出：“国民议会本身并没有任何权利——人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动——这一委托就失去效力。”[1]人大信息来源于人大权力行使，是人大在履职过程中产生的，人民与人大之间的委托——代理关系决定代理人之行为应当为委托人即公众所知晓。因此，人大信息从本质上具有公共属性，属于公共产品或公共资源，为全体公民所共有、共享与共用，人大只是暂时的“持有者”和“保管者”。人大信息公开是现代民主政治的应有之义， 决定着“人民当家作主”的人民主权原则的真实性。林登·约翰逊总统在1966年7月4日签署美国《情报自由法》的时候强调：“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……”[2]列宁也指出：“没有公开性来谈民主制是很可笑的。”[3]

（二）人大信息公开是宪法和法律规定的要求。作为一项基本的人权，知情权是指公民或组织依法享有的要求一切组织或个人公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》首次以国际性人权文件的形式确认人人享有知情权。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》再次肯定了公民的知情权。我国宪法尽管没有明文规定公民的知情权，但我国宪法关于公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由的条款，关于公民有监督、批评、建议、申诉、控告和检举权利的规定，隐含着公民享有知情权。知情权实质上是公民与国家或公共权力之间关系的反映，是一种个人针对国家享有的权利。获得人大信息权是公民知情权的基本内容，是知情权的应有之义。另外，我国宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”2000年施行的立法法第四条、三十四条及相关条款，对人民参与立法、法律草案征求意见、立法座谈会、论证和听证、法律公布等作了规定。2007年施行的监督法规定，人大常委会实施监督的情况，“一府两院”接受人大常委会监督的情况，都要向人大代表通报，并向社会公布。该法第七条、八条、十四条、二十条、二十三条、二十七条等共有6条条文涉及公开原则，涵盖监督职权行使的全过程。有权必有责，用权受监督。国家权力机关受人民委托掌握权力，受托者接受权力主人即人民的监督，这样才能确保公共权力被规范正确使用。当前，一些地方人大及其常委会对宪法和法律赋予的权力尚未用足用到位，在履行职能时存在着“不作为，慢作为，作为差，乱作为”的现象，客观上要求必须加强人大履职监督。美国进步时代政府改革有句口号：“任何监督都不如公开有效。”人民对人大的监督及其有效性依赖于人大信息的公开程度，而人大信息的公开程度同时也反映着人大接受人民监督的主动性程度，进而反映着社会的民主程度。人大信息公开，是人大及其常委会不可推卸的法定职责、法定程序和法定义务。

（三）人大信息公开具有提供信息、增强实力、防止怠惰、提升信心、公民教育、示范引领等诸多功能。提供信息功能是指人大通过信息公开，通过与公众的互动交流，能够汇集和获取公众对人大履职成效大小以及“一府两院”是否认真履职的意见信息，从而有效缓解人大在行使职权中信息不对称问题，提高人大工作的准确性和针对性。增强实力是指人大通过信息公开，可以获取人力、智力和专业方面的支持，同时借助媒体和社会各界力量，对“一府两院”形成政治压力，使“一府两院”迫于压力，改进工作，从而提高人大履职的效果。防止怠惰是指有助于防止人大怠于行使职权。制度分析理论指出，对任何一个公共权力机关而言，社会的外在政治压力是其公正有效运作的根本保证。人大信息公开可以有效防止人大权力行使过程中缺位、越位、不到位现象的发生，提高人大的权威性和公信力。提升信心是指人大将履职信息全面、真实、准确地展现给公众，有利于树立人大民主法治、公平正义形象，增强公众对人大和“一府两院”的信任感，进而提升公众对人大制度公正性、稳定性和可预测性的信心。公民教育是指公民个人和团体通过获取信息，参与对人大的监督，对人大职权行使有了直观认识和深刻感受，人大信息公开促进了民众民主观念、主体意识以及政治参与意愿和能力的提高，促进了全社会民主政治氛围的形成和发展。示范引领是指人大信息公开能为“一府两院”信息公开提供示范，促进依法行政、公正司法，提升“一府两院”的合法性和执行力。同时，程序化、规范化、制度化的人大职权行使对于社会民主监督、基层群众监督发挥着导向和引领的作用。

二、人大信息公开的概念梳理

对于人大信息公开，学术界研究不多，对公开主体、客体等要素的界定范围及有关概念内涵、外延等方面，还没有一个比较明确和统一的说法，由此造成当前的人大信息工作从总体上尚处于初始探索阶段，还没有真正形成涵盖人大运转各个环节的规范透明运作的一项专门制度。因此，很有必要对人大信息公开的有关概念先作一梳理。

（一）人大信息公开的主体——人大常委会机关

公开工作连接着两个主体，一是谁来公开。人大及其常委会是人大职权行使的主体，是人大信息最主要的信息生产者、占有者，人大常委会机关是人大信息公开工作的主体。二是向谁公开。接受人大信息公开的对象，应当是广大受众，更确切地说，应当是关注、关心人大工作的“一府两院”和广大公众。现在普遍把人大代表作为主要的公开对象，而对监督的对象和广大公众，没有引起足够的重视。另外，公众在人大信息公开工作中是缺位的，以公众为本位的服务理念尚未得到真正认同，公众只是被动受益者，公开什么，如何公开，都由人大自己决定。目前信息内容一般采取摘要或新闻稿的形式公布，会议报道以程序为主，对会议议题进行实质性报道少，公众关注度较高的诸如问题是否找准、措施是否得当、整改是否到位、监督是否有效等信息内容，往往疏于公开，或干脆不公开。对监督中发现的问题不点名、不公开；对一些敏感性的问题、实质性的问题，往往隔靴搔痒、轻描淡写。审计报告及整改情况报告各地少有公布，审议发言记录和会议表决票数等基本没有公开。这些必然导致人大信息公开缺乏社会性（生动性、可参与性）和群众性，公众关注程度不高，更谈不上主动参与人大工作。

（二）人大信息公开的客体——人大履职信息

人大信息是人大掌握的为履行职权而产生、收集、整理、储存、利用和传播的信息，涵盖职权行使程序、履职活动及文件资料等方面。从过程看，包括人大履职事前、事中、事后等各个重要环节的有效信息。从形式看，不仅包括文字、图表、音像、计算机文件等资料信息，也包括公开举行的会议活动、视察调研、询问和质询、执法检查、特定问题调查等活动。当前在人大信息公开的具体实践上，较多的是静态公开、事后公开，事前、过程公开的比较少，另外对公开后带来怎样的社会效应、公众有什么样的意见反响等关注不多，这些都影响了公开功能和效用的真正发挥。

（三）人大信息公开的原则——依法、全面、及时

人大及其常委会要按照宪法、监督法的规定，严格履行信息公开的职责，以公开为原则，以不公开为例外。除涉及国家秘密，或者涉及具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的内容以外，其他有关职权行使的内容、议题和方式、程序，作出的决议或决定，以及“一府两院” 执行人大决议、决定的反馈等，都应当尽可能予以公开，保证信息的准确性、真实性和完整性。在时效上，要做到能快则快，在有效时间里及时将人大工作信息公布于社会，保证人大公开工作的严肃性、权威性和时效性。当前，人大信息公开的内容不全面，大多为常委会听取的报告及作出的审议意见、决议、决定等宏观性的文件，存在较大的局限性。在时效上，存在着公报编发周期长、网站内容更新慢等问题。许多信息的公开过分地重视程序性（如经过多层批准等），运行周期过长，不能及时有效地公布于众。

（四）人大信息公开的方式——充分运用各种载体

人大常委会向社会公布有关事项，主要途径有人大常委会公报（如《人大工作通讯》《常委会会刊》等）、媒体（如报刊、人大网站、电视、电台等）、公民旁听、工作通报、新闻发布会或记者招待会等形式和途径。目前地方人大常委会信息公开的载体主要是常委会公报、党报党刊、电台、电视台、网站等。影响范围广、影响力大的新闻发布会或记者招待会，还较少采用。人大会议、常委会会议、主任会议“三会”的公开目前采用的主要是录播、转播，今后有条件的应逐步建立直播制度，充分利用电台、电视、互联网等对会议全程进行公开直播报道。

示例一：2007年2月12日，浙江省温岭市人大常委会在任命新一届市政府组成部门负责人和部分“两院”负责人之时，首次联合电视台对任命干部的表态发言进行全程录制，会后分时段、分批次地在温岭电视台的温岭新闻中播放，同时在温岭人大网设立视频专题向网民进行公开报道。2007年8月6日，温岭市人大常委会组织市级以上代表分组听取政府十个部门“十个热点”专项工作汇报，对活动进行全程录像，制作成《人大视线》专题片7集，《温岭日报》两大专版进行深度报道，并在温岭人大网上进行实况视频展播。2008年8月7日下午，结合半年工作通报会，组织全体市人大代表分七组对“一府两院”21项重点工作进展情况进行分组审议，会后将全程录播的内容以《温岭日报》专版、电视专栏、温岭人大网专题的形式向全市人民公开，得到社会各界的普遍关注和高度评价[4] 。

三、人大信息公开的制度保障

现代宪政的基本精神之一在于“哪里有权利，哪里就应该有保障”。对公共事务的知情权、参与权、表达权、监督权是公民权利的基本内容，而公民的这些权利得以实现，还需要有制度保障。地方人大常委会应在宪法和监督法的法律框架内，根据实际情况制订操作细则，以制度的形式对人大信息公开的实施进行细化和规范，改善公众获取人大信息的条件，帮助和鼓励公众获得人大信息，更加广泛地发动人大代表和公众对人大工作的关注与参与，努力使人大工作全程地、动态地置于公众的监督之下。

一是信息公开制度。信息公开既要体现人大工作的法律性、程序性、规范性，又要遵循新闻规律，满足重要性、及时性、新鲜性、可读性要求。通过制定信息公开制度，细化公开的范围、内容、形式、时限、程序和载体，进一步明确公开的工作流程、审批程序、监督检查、考核奖惩和部门责任等工作机制。建立健全与新闻单位的联系协调制度，定期不定期通报人大工作信息。加强信息公开队伍建设，落实平台建设、文稿信息收集和信息发布等各个环节的人员职责。

示例二：2008年1月28日，山东省平度市人大常委会正式出台了《关于市人大常委会行使监督职权情况向社会公开的试行办法》。《试行办法》就监督公开的内容、形式、时限和职责分工作出明确规定。主要包括：（1）在公开内容上，规定人大常委会对“一府两院”的监督，除涉及国家秘密、不宜公开的内容以外，其他有关监督的内容、监督的议题和方式、程序，作出的决议或决定，以及“一府两院”对监督的反馈等，都应当公开。（2）在公开形式上，规定了常务委员会行使监督职权的情况，通过政务网、新闻媒体等形式向社会公开，接受公众监督。（3）在职责分工上，规定监督职权行使情况向社会公开的工作由人大常委会办公室牵头，人大常委会有关委室按照职责分工，积极配合。《试行办法》的出台，标志着平度市人大常委会行使监督职权的公开工作开始步入规范化轨道[5] 。

二是新闻发布制度。1988年5月出台的《全国人大常委会新闻发布会工作规则》明确规定了发布内容、发布方式和范围、发布内容的审批程序、发布会的主持和新闻发布等。全国人大常委会于2006年健全了新闻发布制度，明确了全国人代会、人大常委会、人大常委会办公厅3个层次的新闻发言人及其产生办法。这些规定为人大信息有序公开和引导社会舆论提供了制度性支持。地方人大常委会也要建立健全新闻发布和设立新闻发言人制度，通过新闻发布方式，定期向社会公布人大常委会依法监督工作、讨论决定重大问题、人事任免和“一府两院”执行人大常委会决议、决定，以及落实各种意见、建议情况，使人大工作情况及时、高效向社会和公众公开。新闻发布不能仅限于人代会期间进行，对于常规性工作也应定期向社会发布，对于临时性工作和事项也可以随机召开新闻发布会。

三是公民参与人大工作制度。建立健全公民参与立法制度，推进民主立法、开门立法。广泛开展立法调研，面向社会公开征集立法建议项目。建立完善公民参与法规评价的制度，通过座谈会、论证会、听证会等形式，直接广泛地听取各方面的意见。细化公开征集监督议题、公民参与人大监督活动（如视察调研、执法检查、评议和会议审议等）的规定，不断扩大人大工作的民主化和社会化程度。

建立代表履职公开制度。将本区域内人大代表的姓名、工作单位、联系方式等有关信息公布于众，方便群众反映情况。公开代表会议出席、调查视察活动、审议发言、提出建议批评和议案情况，全面反映人大代表行使权利、履行职责的情况。同时通过各种方式、途径，收集、获取公众对代表监督的信息、态度、建议，并对所获信息及时进行反馈，增强选民参与代表履职监督活动的积极性。

示例三： 1999年1月，贵州省贵阳市十届人大常委会决定，从第十一次会议开始，贵阳市民可以自由旁听常委会会议并在会上发言。其基本办法是：人大常委会每年分两次在贵阳市的报纸、广播电台和人大的墙报上公布未来半年常委会各次会议的议题，市民可以根据自己的兴趣报名参加某次或某几次会议的旁听。然后，人大常委会根据报名的情况通知报名的市民参加具体某次会议的旁听。而围绕人大常委会会议开放普通市民旁听、发言这项制度，贵阳市人大还实行了立法公示、公开征集执法检查项目、设立市民谏言信箱等一系列制度改革[6] 。

四是法律救济制度。明确应当公开信息而未公开的法律后果及公众的救济途径。人大常委会将人大工作向社会公开，是其法定职责，如果不依法进行，公民和组织有向其问责的权利，人大常委会必须采取补救措施，依法予以公布。如果公布失实也必须予以公布纠正。同时明确规定人大机关无正当理由拒不提供信息所应承担的法律责任，以及要求人大信息公开的申请人在人大机关拒不提供信息或不完全提供而侵犯了自己的知情权时，可以采取的法律救济途径。

注释：

[1]《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1972年版，第76页。

[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959页。

[3]《列宁全集》（第5卷），人民出版社1986年版，第448页。

[4]《公开，让监督权在“阳光”下行使》，载中国人大网2008年12月30日。

[5]《关于平度市人大常委会行使监督职权情况向社会公开的试行办法》，载平度政务网2008年4月24日。

[6]《贵州省贵阳市人大常委会推行市民旁听制度》，载中国政府创新网2011年2月5日。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）