北京市第十三届人大常委会若干做法（下）

四、关于工作方式：调整格局、健全机制、创新方法

完善工作方式是这几年常委会工作的重要抓手。它的提出背景可以说与八字方针如出一辙，就不用多说了。其原因就是：在民主法治进程和人大制度发展的当前阶段，我们既不能怨天尤人，也不能止步不前，还得千方百计地有所作为。这个完善工作方式，就是为有所作为设计的抓手，就是为有所作为搭建的平台。这里的工作方式，是一个广义的概念，可以包括工作理念、工作格局、工作机制、工作规则、工作方法、工作技术等范畴，甚至也可以把我们前面讲的八字工作方针都一股脑地包括进去。就是说，举凡一切与工作相关的概念都可以进入其中。这里只能简单介绍几个方面[4]。

（一）调整相关工作格局，争取工作的主动权

按照完善工作方式的思路，这几年在立法方面、预算监督方面、代表工作方面等都建立了新的工作格局，或者对原来的工作格局进行了相应的调整。比如，在立法方面，建立了在党委领导下，发挥人大常委会的主导作用，发挥政府部门的基础作用，发挥立法主管部门的协调作用，发挥专家学者的支撑作用，发挥代表和群众的主体作用的新格局。这个立法新格局的核心是，从政府主导立法转向人大主导立法，以适应从政府部门立法向综合协调立法、从管制他人性立法向自我约束性立法、从管理型立法向服务型立法转变的需要。几年下来，效果是相当不错的。比如，在预算监督方面，实行了“一个目标、三个结合”，即围绕推动建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用的目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。这个预算监督做法的路径是从审计监督入手倒查预算中的问题，核心是解决具体问题与建立制度规范相结合，而且重点在后面。由于这一点与政府形成了高度共识，所以几年下来，效果显著。比如，建立了人大常委会统一负责，代表联络部门综合协调，专门委员会和工作机构充分发挥各自作用，与区县代表工作部门密切协同的代表履职保障服务格局。这个代表工作新格局的思路是发动各个方面都来参与代表工作，核心是把代表个人履职与常委会、专委会的工作密切结合起来，围绕着常委会的中心工作保障服务代表履职，调动代表履职的积极性，发挥代表的主体作用。应该说，这些工作格局的建立，为取得人大常委会工作的主动权作出了有益的探索。

（二）建立健全相关工作机制，理顺工作关系

建立健全工作机制也属于完善工作方式的范畴。比较典型的是建立了监督协调机制——常委会监督协调小组。它的功能有这样几个方面：一是对涉及市区两级人大需要联动的监督项目进行协调。比如在许多执法检查工作中，需要市人大常委会与全部或部分区县人大常委会联合行动，这就需要在制定年度工作计划的时候，经由这个机制与区县人大常委会之间进行工作内容和时间方面的协调。二是对涉及不同部门之间需要配合的监督项目进行协调。比如，有些涉及范围比较大的监督工作，如食品安全监督等，需要常委会内部若干部门的配合，也需要经由这个机制进行跨部门之间的协调，以取得共识。三是对涉及国家机关以外的部门，需要进行相关监督调查研究的时候，也可以经由这个机制进行协调。这个机制的设立，理顺了监督中的各种关系，促进了监督工作的顺利开展。

建立工作机制另一个比较突出的事例是在立法工作中。主要表现在三个方面：一是建立立项论证机制。即在政府提出立法建议后，先由人大相关专门委员会进行论证，通过立法论证搞清楚这个法要解决什么问题，立法后能否解决这些问题，进行立法效果的预评估，确认是否需要立这个法。这几年政府提出的立法建议，经过该机制论证，已经有6项予以否定或缓行。二是建立立法后评估机制。即在法规实施一定期限后，就某一项或者某一类法规本身的质量和实施中的问题进行评估，借以总结立法的经验教训，提高以后的立法质量。上届对4个单独法规和有关奥运的一批法规进行了5次立法后评估，通过这个机制对立法取得了更深入的认识。三是建立立法预案研究机制。即对那些迫切需要立法，但或者由于法规涉及的问题比较敏感，或者由于领导层与群众认识均有分歧，一时不便于公开立项的法规项目，先行进行预案研究，做好立法的充分准备，一旦立法时机成熟很快可以进行立法操作。当然对于预案研究的项目，需经主任会议慎重提出，然后与政府沟通，报经党委同意，然后组成有人大和政府领导共同参加的项目工作组，指导依托高校和法律研究机构建立起来的课题组进行预案研究。上届共进行了4个预案研究项目，而且已经拿出法规草案，其中有些项目即将进入立法操作程序。在立法方面建立的这三项机制有效地提高了立法质量，适应了立法新形式的需要。

（三）创造工作形式，丰富工作内容，拓宽工作领域

第十三届人大常委会对于工作形式是有创造的，最典型的是创造了非监督形式的专题调研。即选择事关发展全局的重大问题，在党政决策之前，进行大型专题调查研究，广泛汇集民意，集中进行表达，把人大调查得来的系统的意见建议，提交给正在酝酿决策中的政府，同时也以党组的名义提交给党委，供其参考。由于这种建议汇集了大量基层群众的声音，又运用人大常委会集体的智慧进行了系统的整理，有很强的可信度和说服力；也由于这种建议是提出于党政决策之前，便于他们在决策中很好地吸纳，所以能够发挥其他工作形式发挥不了的作用。上一届这种形式的专题调研工作进行了三次。一是2009年为全市应对金融危机，提供了远近结合的政策选择；二是2010年为制定“十二五”规划，提出了北京城市发展应该遵循首都功能定位的建议；三是2011年为推动全国文化中心建设，提出了加快全国文化中心建设的建议。这三次专题调研都得到了党委政府的高度重视，对全市的战略决策起到了很好的作用。需要指出的是，这种专题调研与人大通常采取的事后监督性的专题调研有一个很大的不同，即它的作用不是事后监督，而是事前建言献策。所以，它是一种非监督形式的专题调研。就本人所知，这种专题调研是北京市人大常委会的一个创造，属于人大工作形式的创新。当然，也可以归为工作方式一类。

另外，上一届对于议案的办理也有一定的创造性。我们做人大工作的同志都知道，依法提出议案是代表在会议期间的一项权利。它的本意是代表希望能在大会议程中列入自己提出的议案，加以审议并有所决定。但是，由于认识和操作方面的原因，这种愿望很难实现。面对这个现实，许多地方人大都做了变通处理，北京人大也不例外。北京人大历来的做法是，将代表和各方面提出的议案交由大会议案审查委员会（属于法规案的交由法制委员会）审查并提出处理意见，提交大会主席团决定。一般情况下是两条出路，一是少部分比较集中的议案合并为几项交政府办理，办理结果由人大常委会进行监督和审议；二是大部分议案转成建议处理，极少把议案列入大会议程。应该说，十三届人大并没有改变这个传统做法，但在具体运作上有创新。一是交由政府办理常委会监督的议案都是选择的重大议题，或者是代表、代表团集中提出的民生性热点问题，或者是城市发展中的瓶颈性难题，或者是关系到全局性发展战略的大事。可以说，5年17项议案件件都是“大案、要案”。二是议案选择过程中与政府和党委进行沟通，达成共识；作出决定后人大常委会与政府通力合作，政府重要领导牵头组成综合团队认真办理，人大常委会重要领导亲自带队全过程参与，既当督办，又提建议。可以说这17项议案办理得件件出彩，个个生辉。特别是加快城南发展议案连续办理3年，相关代表、当地群众普遍受惠，非常满意。三是几乎每件议案都与人大常委会主动运作有关。会议前就开始调查研究，酝酿明年提什么议案，并与相关代表团进行必要的沟通商议；会议中就集中提出的议案与党政领导进行协调磋商，多方工作，务求达成共识；会议后决不当甩手掌柜的，就如何办理好议案与政府密切合作，形成合力。其实，在这里一方面体现的是人民当家作主权力的兑现，一方面体现的是人大常委会的主动引导。从一定意义上可以说，确定和办理议案，是人大常委会可以主动运作的不多的工作形式之一。尽管这种议案处理方式在法律程序上可能不够完善，但它的确是人大常委会运用得得心应手的一种工作形式。所以，在修改代表法实施办法的时候，北京市人大常委会杜德印同志提出，在没有更好的办法之前，议案处理的现行办法不要改变。这个例子说的是创造性地运用传统形式，做出了新的文章。

（四）创新工作方法，加大工作力度，提高工作效率

工作方法当然也属于工作方式的范围。这里我不讲具体工作方法，只是列举一下这几年北京市人大常委会在改进工作方法上所采取的一些做法。一是把行使监督权和重大事项决定权结合起来。在听取检察院诉讼监督报告的基础上作出加强检察院诉讼监督的决定。二是把常委会不同的功能结合起来。比如，把执法检查的功能和立法修法的功能结合起来运用，扩大执法检查的效果。三是把人大的外部监督和激活原有体系内部的监督机制结合起来。比如，在激活检察院诉讼监督机制与激活审计系统财政监督机制方面做文章、下工夫。四是把不同工作形式结合起来，进行连续性作业。比如杜德印同志有个做法，叫做围绕同一个题目“一年办建议，二年办议案，三年听报告，不见成效决不收兵”。五是把代表活动按照地区分团进行与组织特定专业或身份代表小组结合起来（第十三届建立了5个代表小组，新一届增加到10个），充分调动代表履职积极性。六是把部门责任制与项目责任制结合起来。一方面常委会的工作项目是把责任分到各个工作部门的，另一方面又在部门内部建立项目小组，实行项目包干，以利于干部增长才干。这些方法的创新或改进，使得有些人大工作收到了事半功倍的效果，也激发了机关干部队伍的活力。

（五）加强机关建设，合理配置机构，调整功能设置

加强机关机构建设也是完善工作方式的一个方面。这几年，人大常委会机关新增加了预算工作委员会、备案审查办公室两个机构，在各个部门增加了8个处（会议处、监督协调处、理论处、司法处、两个委员会的法规处等）。同时，完善了人大常委会支撑体系的建设。这样的支撑体系是由三个系统组成的。一是立法顾问系统，二是预算顾问系统，三是理论研究会系统。前两者作为专家系统，为常委会立法工作和预算监督工作提供了很好的支撑。后者是组织实际工作者和理论研究者对人大制度和人大工作进行应用性的理论研究和对策性的工作研究，而且是一个面向全市三级人大的开放系统，在某些方面弥补了上下级人大之间没有隶属关系的空间，发挥了很好的作用。

五、关于工作体会：人大工作是保障性、建设性和实效性的统一

（一）针对问题立法，立法解决问题

这是在立法方面的一个方针，也是一条体会，主要是解决立法缺乏针对性问题的。过去政府部门起草的法规方便自己工作的倾向比较明显，所针对的问题多是自己工作中的困难。但这并不是人大立法的目的所在。现在，政府部门提出立法，人大专门委员会要先进行立项论证，即这个法是针对什么问题立的？立法以后问题能不能解决？这个法有没有立的必要？立法后能不能达到预期效果？只有这些问题论证清楚了，才能进入立法程序。另外，在立法方面，还有一个体会，那就是“抓住核心条款下工夫”。一个有针对性的立法项目，真正管用的核心条款只有那么几条。立法就是要在这几条核心条款上抠住不放，狠下工夫。这几年进行的中关村科技园区条例的立法、防止水污染的立法、建筑质量的立法等等，都是反复抠那些核心条款，使得立法质量获得了很大提升。

（二）激发内部活力，提高监督效率

这方面比较典型的是预算监督和司法监督的例子。前面已经说过，在预算监督方面，主要是狠抓了审计监督这个环节。作为一项制度性措施，配合财政预决算的审查，常委会年年听取审计报告，通过审计中发现的问题，倒追预算合理性，然后针对问题建章建制，形成规范。在司法监督方面，主要是狠抓了检察院诉讼监督功能的发挥，给检察院做支撑后盾，从而加大了对法院、公安系统的监督力度。这样做的目的在于激发体系内部原来具有的监督制约机制，让它们得到动力，充满活力，真正运转起来，这就不但提高了监督效率，而且能够长期管用。这样一种监督思路，是发挥制度固有优势的思路，也是事半功倍的思路。这是这几年监督方面的一个重要实践，也是一条重要经验体会。

（三）会议的质量在会前，会议的效果在会后

前面已经专门说了这个问题，不再赘述。主要是：没有会前对于议题的充分准备，就没有会议的质量；而没有会后的应该的跟踪监督，也就不会有会议的落实效果。人大常委会虽然是会议履职，但是大量的工作却在会外，即在会前和会后。

（四）监督工作不能水过地皮湿，要不见成效决不收兵

这几年还有一个重要体会，那就是人大要做就得做得有效果，不能搞虚晃一枪的花架子，不能认认真真走过场，不能总是水过地皮湿。对于垃圾处理，对于水系污染的治理，对于加快城南发展的促进，都是这么做的。有些事情不是一年两年就可以见到成效的，需要连续坚持几年，才有可能见效。对于这样的事情，就是要连续几年不变戏。比如对于检察院的诉讼监督就是年年听专项报告，角度可以略有调整，但大的主题不变。对于法院的监督，也是大致如此。应该说，5年下来，北京市法院、检察院的工作有了很大提高，群众的满意度也上去了。

（五）有些工作与政府可以错位运行，不一定亦步亦趋

一般说来，人大工作是事后监督，具有较大的被动性，多是政府做什么，我就监督什么，这是人大工作的常态。比如，近期政府在风风火火地忙某些方面的事情，有些工作没有进入它的日程，暂时顾不上。但是，这又是群众反映强烈的问题，或者说是城市发展中亟待解决的瓶颈性问题，再拖下去可能更不容易解决。在这种情况下，与其跟着政府的后面跑，还不如着手做些虽然错位但却是急需的事情。可以说，这几年办理垃圾的事情、污水的事情等，都是按照这个思路进行的，效果很好。这个做法，既反映了群众的要求，又对政府的工作也是个拾遗补缺，有些甚至是重要弥补。

（六）深入调查研究，广泛汇集、集中表达人民意志

众所周知，人大常委会的重要工作都离不开调查研究，可以说，没有广泛而深入的调查研究，就不可能进行常委会的任何一项议题。这个道理，从事人大工作的同志都很明白。因为无论是听取和审议专项报告，还是进行执法检查，无论是监督议案建议的办理，还是专题询问的开展，都不能不先进行调查研究，而且还必须进行广泛深入的调查研究才行，否则你就不可能提出恰当的意见建议。在调查研究方面，北京市人大常委会得出的新体会在于：人大的调查研究不同于其他机关的调查研究。它不是为了拍板决策，也不是为了总结经验树立典型，更不是为了显示密切联系群众的亲民形象。人大调查研究的全部目的在于工作的真正需要，因为你不调查研究不可能代表民声民意，也就不可能作出正确的决定，不可能进行有效的监督，更不可能立出高质量的法规。因此，人大调查研究的真正意义就在于：它是人民意愿的广泛汇集，它是群众意见的集中表达。而这正是人大制度对人大工作的制度性要求。这个体会主要是通过2011年开展“推进全国文化中心建设大型专题调研”得出来的。那一次专题调研，分为11个课题组同时展开，有200多位代表参加，深入100多个基层单位，访问了数百名专家学者，召开了几十个座谈会、研讨会，经过课题组、主任会议反复讨论和常委会会议讨论，最后提出一个总报告、11个分报告，政府主要领导亲自到人大登门听取意见，市委书记亲自听取分组汇报，很多重要意见建议进入了党委和政府的决策之中。对于这次调研，杜德印同志不无感慨地说：“这是一次人民群众意志的广泛汇集和集中表达。”

（七）从实际问题入手，促制度建设，建长效机制

人大工作有三个属性特征，即保障性、建设性和实效性的统一。这个认识可以说是一个具有总括性的认识。所谓保障性，是指以民主法治的方式保障宪法和法律在本区域内的实施，是保障人民当家作主权力的行使，是保障发展改革稳定的大局。当然，这些都是经由具体工作实现的，都是由一件件的具体事情构成的。所谓建设性，是指在保障性的具体工作中，建立起民主法治制度，并逐渐积累起一整套的制度体系。其实，这种建设性才真正是人民代表大会的使命所在。就是说，民主法治是人大工作的核心，保障是用民主法治来保障，建设也是建设民主法治制度；就两者的关系来说，是在保障中建设，是在建设中保障。至于说到实效性，那就是保障的实效性与建设的实效性的双重统一，解决实际问题要见效果，制度积累也要见效果。所以，从实际问题着手，促进制度建设，建立起民主法治的长效机制，推进民主法治建设，达到本地区人民享有比较充分的民主和法治生活，这正是人大的使命所在。

注释：

[4]对这个问题，根据杜德印同志的提议，2009年我曾经带领一个课题组进行了专门的研究，撰写了8万字的研究报告，报告文本载《人大研究》2009年专题增刊。

（作者系北京市人大理论研究会副会长、教授）