加强对政府全口径预算决算审查监督的缺失与对策

党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容，充分体现了党中央对预决算审查监督工作的重视，同时对人大及其常委会加强预决算审查监督提出了新的更高的要求。近几年来，地方各级人大及其常委会把加强预决算审查监督作为依法履职的重要内容，不断创新工作方法，拓展监督内容，强化监督力度，较好地促进了政府依法行政、依法理财。但毋庸置疑，预算决算审查监督无论在认识上，还是在实践中，离法律和现实的要求还有较大差距。以湖北省咸宁市为例，可以看出预算决算审查监督现状还有待进一步改善。

一、当前的主要操作缺失

（一）政府预算体系不够健全

一是体系完整性不够。政府性债务收支还未纳入政府预算体系。截至目前，咸宁市本级地方政府债务规模尽管总体处于可控范围，但仍然偏大。据测算，2013～2016年市本级将进入偿债高峰期，偿还债务额接近30亿元，对地方财政正常运行构成巨大压力。二是整体推进不够。市县之间不均衡，市级比县市开展好，国有资本经营预算、政府性基金预算绝大部分县市还未启动；各类预算之间不均衡，公共预算、社保基金预算相对较为规范，国有资本经营预算、政府性基金预算还有待细化。三是相互衔接不够。四类预算相对比较独立，从编制使用的软件、报表内容、编制要求、涉及部门等有所不同，协调和衔接不紧密。从形式上来看，报表体系和预算科目设置不够科学，目前还没有一套涵盖全口径政府预算的统一、规范的报表体系，既不能全面反映政府收支状况，又不便于人大、审计监督；国有资本经营预算的编制要求在上年经会计事务所审计的年报基础上编报，难以与其他预算同步，且其收入在公共预算收入科目中反映，未能单独设置预算科目。四是功能发挥不够。四类预算之间存在重叠和缺位现象，特别是公共预算与政府性基金预算在一定程度上存在功能错位的现象。比如一方面政府性基金因专款专用，不能用于其他预算，只能自求平衡，形成大量资金结余；另一方面在资金十分紧张的公共财政预算中，还要安排大量的资金用于支持基金项目建设和基金执管部门的运转，加剧了收支结构性矛盾，预算之间未能形成有效的支持和互补。因地方企业规模小、效益低，大多数企业处于亏损状况，国有资本经营收益少，难以发挥国有资本经营预算保值增值功能。市本级列编35家企业26家亏损，本级2012年国有资本经营收益仅750万元，国有资本经营预算保值增值功能难以有效发挥。

（二）预算决算编制不够完善

一是项目预算比较粗化。公共预算项目设置还比较规范、细化，但其他三类预算的项目支出，没有细化到目、到款，增加了预算执行和审查监督难度。二是预算与决算差异大。2010～2012年，全市公共预算收入预算数与决算数差异率分别为8.29%、8.37%、6.88%（市本级分别为10.2%、12.5%和5.24%）；政府性基金收入差异率分别为47.89%、28.96%和20.84%（市本级分别为37%、33.5%和1.79%）；公共预算支出差异率分别为4.23%、14.16%、14.23%（市本级分别为11.7%、26.2%和1.72%）；市本级上级转移支付差异率分别为27.6%、7%和7.76%。究其原因，一方面收支预测难以把握。受宏观经济调控政策特别是房市调控政策、结构性减税政策等因素的影响，财税收入具有较大的不确定性，特别是地方财政对房地产、土地税收依赖程度高，增加了准确把握收支预算的难度。另一方面收支规模和结构制约因素较多。政策目标考核硬性规定（比如教育支出达标考核）、各方面增支现实需要、地域竞相发展客观需求等因素，造成财税收支指标与实际不符，数据的真实性受到干扰；上级转移支付多集中于年底下达，地方难以预测，特别是实行资金整合和竞争性分配改革后，预测难度进一步加大。此外预算相对于决算来讲，预算科目细化程度不够，预算决算科目一一对应程度不够。三是结转资金过大。预算会计核算采取收付实现制，难以准确反映预算收支匹配关系及收支结余情况，需要用权责发生制对预算收支进行调整。由于政策性因素或用款进度等原因，当年未能实现的支出，动用预备费安排的支出，因政府审批较晚、当年未能及时拨付的支出，为平衡预算需要、当年未能实现的支出等五类事项可以采用权责发生制。从近几年预算结余结转规模来看，结转资金呈增长趋势，且规模较大。2012年市本级预算结转资金达到52026万元，占当年一般预算支出的市本级公共预算权责发生制列支规模达到65388万元，相当于当年一般预算支出的20.2%。其中预算单位指标结转、专项补助结转、基金结转、社保基金结转分别占总结转资金的21.3%、23.9%、44.8%和10%。

（三）预算执行管理不够规范

一是政府性收入管理存在误区。“重税轻费”现象较为普遍，税源的监测分析、征收管理比较规范，但对政府性基金收入、非税收入重视不够。有的单位认为执收执罚收入是单位的自有资金，执行“收支两条线”不彻底，非税收入收、缴、用、管不到位，存在瞒报、违规减免、截留、坐支、挪用等违规现象。即使全额上缴政府，也要想尽办法要回去，或者讨价还价，对政府全口径收入纳入预算管理认识不够。二是预算约束有待加强。预算一经人大批准，应严格执行，但从执行情况来看，预算追加比较多。有的是预算执行中政策和实际情况发生了变化；有的则是对部门预算主体地位认识不足，对预算编制重视不够，将部门事业发展计划与预算编制紧密结合不够，对收支形势预测估计不足，编制质量不高；有的则办一件事要一笔钱，预算报告从年头打到年尾。三是管理绩效有待提升。政府采购覆盖面还不够广，采购预算的编报不够规范，采购效率有待提高；政府投资评审工作市县还未全面启动，评审质量有待提高；绩效预算评价效能还远未达到预期效果，财政资金使用效率仍有较大的提升空间。

（四）审查监督工作不够深入

一是预决算编制启动较晚。这既不利于市直部门研究掌握编制政策和要求，按“两上两下”完成编制任务，也不利于人大提前审查。咸宁市近几年的人代会都是1月上旬召开，预算草案编制每年11月中下旬才启动，编制时间匆忙，预算草案迟迟不能出台，即便出台，也一般先提交市委、市政府讨论。经讨论决定后的草案再报送人大，无论在时间上，还是在内容上，使人大初审几乎都流于形式。二是财政预决算报告内容不细化。由于预算科目分类比较复杂，政策性、专业性较强，而政府上报的大多是收支总额和笼统大分类数额，缺乏细化的项目和相关的详细说明，使审查监督的难度较大。三是程序性审查多于实质性审查，对预决算草案和预算调整方案，人大更加关注是否平衡，而忽视平衡过程；更加关注文字报告，而忽视数字报表；更加关注预算分配结果，而忽视预算分配过程；更加关注预算执行，而忽视绩效评价。四是人大掌握的预算编制、管理、执行方面的政策和情况既不全面，也不及时，甚至严重滞后，与财政部门掌控的信息完全不对称。五是缺乏足够的力量和专业人员开展日常监督。咸宁市人大常委会预算工委目前与财经委合署办公，专职人员只有3人，还承担了大量财经委方面的工作，预决算审查监督力量严重不足。

二、对策措施

（一）进一步完善政府预算体系

一是整体推进四类预算，并尽快启动政府债务收支预算编制，形成完整的体系，实行政府预算横向到边、纵向到底的全覆盖。各类预算应依法提请人大审议。二是在明确功能定位的基础上，加强各类预算之间的衔接，统筹政府收支，增强政府调控能力，逐步改变各类预算收支自求平衡的管理要求，发挥整体效能，达到政府预算体系的平衡。按照功能定位，凡是符合政府性基金支持方向的项目，优先用政府性基金来安排；政府性基金预算已足额安排的项目，公共财政一般预算不再重复安排；公共财政一般预算安排不足的项目，尽可能由政府性基金进行补充；国有资本经营预算要发挥保值增值功能，积极探索与产业发展基金相结合的模式，打破现有国有企业的框架，对发展前景较好的行业产业进行资本金投入，延伸国有资本投放领域，壮大规模，优化结构。三是完善预算报表体系，整合现有四类预算，建立一套完善的融四类预算为一体的、上下一致的报表体系，全方位、立体式地反映政府的财政收支状况及政府资产负债总体状况。

（二）进一步规范预算决算编制

一是严格执行法定期限。预算法、监督法等法律法规对政府提交预决算草案、预算调整方案、上半年预算执行情况、预决算批复、审计工作报告及其整改报告等的期限作出明确规定，应督促政府及财政部门增强时效意识，尽早启动预决算编制工作，既给各部门以充分准备及酝酿的时间，也便于人大初审，提高审查质量。二是提高预算编制的完整性和细化程度。应按综合预算的要求，一个部门编制一本完整的预算，将部门的所有收入包括非税收入、“非转经”及资产处置收入、上级各项补助收入等全部纳入部门预算。要加强对各部门除财政拨款以外收入的监督管理，规范各部门非本级财政拨款收支。同时，要进一步细化项目预算，无论是公共预算还是政府性基金支出，基本支出还是项目支出，既要按功能分类编制到项，也要按经济分类编制到目，所有支出都要确定到具体单位、项目。三是严肃政府采购预算编制。要坚持政府采购预算与部门预算统一布置、同步编制，不断增强采购预算的准确性，尽量减少预算执行中的调整以及实际采购与采购预算脱节的现象。各部门未按要求编列政府采购预算的，原则上不予审批政府采购项目，不予支付采购资金。四是加强预决算的衔接。建立预算执行指标考评体系，控制预算与决算的差异。预决算科目要保持一致，决算口径要与预算衔接，在决算报表指标体系中，增设预算指标的内容，方便预决算对比，预算的调整过程和原因要清楚和全面。注重分析及评价的应用，把决算分析结构、绩效评价结果，与来年预算安排结合起来，提高预算编制的科学化、精细化水平，使预算编制与实际执行更吻合。五是推进结余资金的统筹使用。预算安排要结合部门的结余资金，根据资金用途和性质进行区分，对常年滚存结余资金在下年度预算编制时考虑相应冲减其当年预算安排资金。可以比照企业的做法，委托有资质的中介机构（会计师事务所）对预算单位收支进行评审，主要侧重于项目绩效评价，对结余结转资金进行界定，作为安排年初预算的依据。

（三）进一步加强预算执行监督

一是实时掌握预决算信息。建立提前调研制度，在初审预决算草案之前，深入预算单位了解情况，把握预算编制和执行的总趋势及新动向，做到心中有数。要求财政、国税、地税等部门定期报送收支月报、情况通报、政策信息等内容，及时了解财税领域最新动态。在条件许可时，建立与财政部门联网的“国库集中收付计算机信息监控系统”，实时掌握财政资金收入和拨付情况，解决人大与财政掌控信息不对称的现象。二是重点关注项目资金使用情况。项目支出已成为预算支出的主要组成部分，管住了项目资金，就管住了大半的财政资金。要加强对专项资金预算的监督，尤其是对农业、教育、科技、社会保障、文化、卫生等法定支出情况，政府投资项目的资金支出情况，关系人民群众切身利益的资金投入情况，超收收入和上级补助收入的使用情况等，集中力量进行重点监督。三是严格实施预算绩效管理。要牢固树立预算绩效理念，更加关注预算资金的使用效益。督促建立和完善绩效评价的指标体系和评价标准，在搞好试点的基础上，进一步扩大绩效管理的覆盖面。要将绩效评价结果与部门预算编制有机结合起来，评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，强化绩效评价结果的约束力。四是跟踪监督审议意见的落实。人大及其常委会作出的关于预决算方面的决议、决定、审议意见和财经委、预算工委的初审意见，要认真督促落实到位，这是增强监督实效的关键。尤其是财经委、预算工委提出的初审意见，应书面函告财政部门研究办理，要求限期回复作出调整的情况和不能作出调整的理由。五是有序推进预决算信息公开工作。预决算信息公开是公共财政的本质要求，也是推进政府信息公开的重要内容。应督促财政和各预算单位充分发挥预算公开的主体作用，及时、主动、准确地公开本级预决算和各部门预决算，细化公开内容，回应“三公经费”等社会关切的问题，主动接受社会监督。

（四）进一步提升审查监督水平

一是加强顶层设计，推进预算立法。应尽快修订出台预算法及相关法规，从立法层面完善对政府全口径预算决算审查监督的制度设计，健全实施全口径预算决算审查监督的法律法规基础，明确和规范人大常委会审查监督的内容形式、方式方法、各部门职责等，为人大审查监督赋予更好的条件和手段。二是应充实人大常委会预算工委的人员力量，增加相关专业技术人员，并聘请财税领域专家学者担任委员会顾问，凝聚专家顾问及财经口人大代表的智慧和力量，切实增强人大预算决算审查监督的专业性和权威性。三是重视发挥审计监督作用。人大的预算监督和审计部门的审计监督都是确保财政资金安全和有效使用，两者目的一致；人大预算监督具有宏观性，审计监督具有微观性，两者监督内容互补。应把人大预算监督和审计监督有机结合起来，加强与审计部门的联系和对审计工作的监督，既为审计监督创造良好的法治环境，为社会各界理解审计、支持审计、扩大审计影响发挥积极的促进作用，也为人大预决算监督提供可靠的依据。人大常委会除每年度听取审计工作报告及其整改报告外，应对预算执行中的重大问题督促开展专项审计，对报告反映的重点问题及其整改情况开展跟踪监督。必要时，可以选择性地听取部分被审计单位关于审计查出问题整改情况的报告，以及关于审计查出问题涉嫌违纪人员处理情况的报告，并对报告进行满意度测评。

（作者单位：湖北省咸宁市人大常委会，湖北省咸宁市财政局）