[基本案情]2013年4月5日,荔浦县人民法院受理了原告韦某(2010年6月6日出生)与被告陈某、桂林市某运输有限责任公司、中国平安财产保险股份有限公司桂林中心支公司机动车交通事故责任纠纷一案。因该案原告韦某系未成年人,其监护人向荔浦县人民检察院申请支持起诉。检察院经审查后认为,韦某的申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》及《广西壮族自治区检察机关办理民事督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》有关规定,决定支持韦某申请,于6月19日依法向法院送达《民事支持起诉书》。6月24日,县人民法院开庭审理此案,但未通知检察院派员参加出庭。
县人民检察院认为,县人民法院未依法通知检察院出庭支持起诉违反了《民事诉讼法》第15条、第136条的规定,于7月3日向法院送达《纠正违法通知书》,要求法院纠正该错误。7月30日,县人民法院向县人民检察院送交书面答复函,认为开庭审理此案时未通知检察院出庭支持起诉并未违反法律规定。
一、问题的提出
本案的核心问题是法院在开庭审理案时,未通知检察院派员出庭支持起诉是否违法?对此,检察院与法院存在两种截然不同的观点。
(一)检察院的观点
检察院认为,法院不通知派员出庭违反了《民事诉讼法》第136条的规定。2010年广西壮族自治区人民检察院下发的《广西检察机关办理督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》规定:“人民法院开庭审理支持起诉案件,人民检察院应当派员以申请人委托代理人身份出席法庭。”即检察院作为当事人诉讼代理人身份,法院就应该依照《民事诉讼法》第136条规定,在开庭3日前通知案件当事人及检察院等诉讼参与人出庭。
(二)法院的观点
法院认为,其未通知检察院派员出庭不违反法律规定。法院对《广西检察机关办理督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》不予认可,认为检察院既不是案件当事人,也不属于其他诉讼参与人,法院不通知检察院出庭并不违反《民事诉讼法》第136的规定。
上述两种观点中,笔者赞同检察院所持观点,认为法院开庭审理此案时,应通知检察院派员出庭支持起诉。检察机关支持起诉不仅有法律依据,也是履行法律监督职责、服务社会的客观需要。
二、检察机关出庭支持起诉民事案件的依据剖析
支持起诉原则的立法本意是弘扬社会主义道德风尚,建设社会主义精神文明,扶助弱小,使合法的民事权益能够受到法律的保护,体现我国社会主义人与人之间的新型关系。支持起诉原则被大多数学者奉为民事诉讼法的基本原则。
(一)民事诉讼法规定机关或社会团体等可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉
民事诉讼就是民事官司,是指当事人之间因民事权益矛盾或者经济利益冲突,向人民法院提起诉讼,人民法院立案受理,在双方当事人和其他诉讼人的参加下,经人民法院审理和解决民事案件、经济纠纷案件和法律规定由人民法院审理的特殊案件的活动。一般情况下,民事诉讼只能由民事权益受到侵害的或者发生争议的公民、法人或者其他组织向人民法院提起,不需要其他组织或者个人的干预。在特殊情况下,当受到损害的单位或者个人不能独立保护自己的合法权益时,就需要有关机关或社会团体给予协助和支持,运用社会力量,帮助弱势群体或者个人实现诉讼权利。因此,《民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”学术界一致将该条视为支持起诉原则的法律依据。
(二)检察院是国家法律监督机关,依法对民事诉讼活动实行法律监督
《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”对民事诉讼活动实行法律监督,是宪法赋予检察机关的一项重要职能,有利于保障人民法院依法行使审判权,正确审理民事案件,保护当事人的合法权益。检察机关支持起诉,并不是要干涉双方当事人的诉讼权利,不会使诉讼双方法律地位因检察机关介入而失去平衡,更不会影响法院的审判独立。检察机关仅仅参与部分涉及国家利益、社会公益和公民权益保护的民事案件,如重大环境污染案件、国有资产流失案件、维护社会流浪汉权益案件等。这些案件要么影响大,要么当事人属于社会弱势群体。检察机关对此类案件支持起诉,对于案件的依法审理并及时作出合法裁判、维护国家利益及处于弱势的当事人利益、确保司法公平公开公正大有裨益。
《广西检察机关办理督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》规定:“涉及儿童、老年人(尤其是孤寡老人)、残疾人、同性恋者、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难受害者、非正规就业者等相对弱势群体保护的,人民检察院可以支持当事人向人民法院提起民事诉讼。”本案中,原告韦某年仅3岁,相对被告陈某、桂林市某运输有限责任公司、中国平安财产保险股份有限公司桂林中心支公司自然属于弱势群体,符合检察机关支持起诉的情形。
(三)参与案件开庭审理是检察机关支持起诉的最佳方式,能最大限度维护当事人合法权益
机关、社会团体、企事业单位可以通过多种方式支持民事权益受到侵害的单位和个人起诉。一是向他们宣传法律知识、提供法律咨询服务,使他们熟悉法律所规定的权利义务,提高法制观念,加强法制意识,敢于和善于运用法律武器维护自己的合法权益;二是经他们同意,接受他们的委托或者推荐律师当他们的诉讼代理人,帮助他们维护合法权益;三是向他们提供物质帮助,如代交诉讼费、律师费等。
就目前世界各国有关立法规定来看,检察机关参与民事诉讼的方式有三种:起诉、被诉和参诉。在立法设计上,这三种方式都可以规定为我国检察机关参与民事诉讼的法定方式。
1.起诉。对于涉及国有资产流失、环境污染、不正当竞争等等,诉讼主体缺位或者不愿提起诉讼的案件,检察机关即可直接以国家和社会公共利益代表人的身份独立提起诉讼,追究违法者的民事责任。
2.被诉。任何民事诉讼要有相对的原、被告双方当事人才可以成立。而在某些涉及公益的诉讼中,本应成为被告的主体死亡,致使对方当事人无从提起诉讼,无法通过诉讼维护自身合法权益。此时,检察机关作为公益代表,可以被拟制为被告参加诉讼。从国外的做法看,这里主要是针对身份诉讼而言。例如第三人将夫妻共同作为被告提起婚姻无效之诉时,应成为被告的夫妻双方或一方死亡,检察官得以成为适格被告。这是因为,尽管夫妻一方或双方死亡后,婚姻关系自动消灭,似乎诉讼无需再进行下去。但是婚姻的无效和撤销会导致相关身份关系发生连锁变动效应,同时直接牵连财产权问题,对享有继承权的利害关系人将产生重大影响。如果因夫妻一方的死亡而使得利害关系人无法提起婚姻撤销之诉的话,无疑将会对其合法权益造成重大损失。
3.参诉。对于许多弱势群体权利保护的案件,由于这类案件中存在具体而特定的当事人和权利享有者,只是基于多种原因,受害者不敢起诉或不知如何起诉,以及无能力提起诉讼,同时,又由于这些具体而特定的受害者本身享有自由处分自己权益的权利,这种情况下检察机关就可以从支持起诉开始,在诉讼中以当事人的身份参与诉讼,其主要职责是辅助实体利害关系人进行诉讼,弥补其法律知识、诉讼能力的不足,帮助当事人通过诉讼的方式来维护自己的利益,以使现行支持起诉向纵深拓展。
《广西检察机关办理督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》也规定:“对于审查终结的支持起诉案件,符合支持起诉条件的,人民检察院应当支持申请人向人民法院提起诉讼或参与诉讼以支持起诉。”联系本案,权益受到侵害的韦某年幼,检察机关即应当以当事人的身份参与诉讼,帮助韦某来维护自身权益。
(四)对支持起诉案件,法院应与检察机关进行沟通,或者请示上级法院
鉴于支持起诉案件的特殊性,法院在受理后,应根据案件实际情况,就检察机关是否需要出庭支持起诉进行沟通协商,或者就该问题向上级法院请示,而不是直接开庭,否认检察机关诉讼参与人的身份。法院不通知检察机关派员出庭的行为,会产生一些负面影响,如可能使案件当事人得不到基本的法律保障、对检察机关履行法律监督职能产生怀疑等。
在实践中,各地法院通知相应的检察院出庭支持起诉较为多见。如2010年6月2日,江西省武宁县人民法院对武宁县财政局与某厂借款合同纠纷一案进行开庭审理,武宁县人民检察院派员出庭支持起诉,经过当庭调解,某厂自愿于6月30日前偿还县财政局借款本息12万元;2010年12月13日,云南省昆明市中级人民法院对引起广泛关注的云南首例环境公益诉讼案进行一审开庭审理,昆明市人民检察院出庭支持起诉,请求判令致村庄饮用水严重污染的生猪养殖企业停止侵害、赔偿治理污染所需432万余元。
三、实践应对建议
被学界确定为基本原则的支持起诉原则,除了第15条原则性的规定外,在总则之后的篇章中无任何制度、一般规则和具体程序体现其精神。更没有明确和细化支持起诉原则的规定,诸如支持起诉的方式、支持起诉的程序以及支持者所处的诉讼地位和诉讼权利义务等具体问题都没有涉及。具体规则的缺位导致支持起诉原则对民事诉讼活动缺乏指导性,不能体现其基本原则应有地位。因此,要充分体现支持起诉原则的价值,笔者提出如下意见建议。
(一)完善支持起诉方面的立法
2013年新修订实施的《民事诉讼法》中,未对支持起诉案件范围、支持起诉机关在法律上的地位作出明确规定,所以导致践中检察机关办理支持起诉案件时面临许多困难。为此,应由全国人大常委会通过作出立法解释,明确检察机关支持起诉案件的范围和主体地位。只要是侵害国家集体利益、社会公共利益、不特定多数人利益以及社会特殊弱势群体个人利益的行为,检察机关就可以依法开展支持起诉工作。比如侵害国家集体利益的国有资产流失的案件、侵害社会公共利益的环境污染案件、侵害不特定多数人利益的被征地的案件、侵害社会流浪汉人身权利的案件等。同时还要明确检察机关有资格作为特殊主体开展支持起诉工作,对检察机关在办理支持起诉案件时出庭支持起诉的法律地位予以明确,使检察机关启动针对弱势群体开展支持起诉工作时,有更为充足的法律依据。
(二)“两高”应就开展支持起诉工作联合制定出台专门的司法解释
虽然自治区人民检察院制定了《广西壮族自治区检察机关办理民事督促起诉、支持起诉案件工作指导意见》,但是毕竟是检察机关单方文件,在实践中存在着某些法院对此不予认可的情形。因此,在全国人大常委会就支持起诉做出明确的立法解释前,由“两高”联合制定和出台开展支持起诉实施办法,以司法解释形式规定。实施办法可以就检察机关支持起诉作出规定,明确对侵害了国家集体利益、社会公共利益、不特定多数人利益的违法侵权行为在受损害单位或不特定多数人不知道如何起诉、无力起诉、或因力量单薄难以有效进行诉讼时,由受损害单位或不特定多数人向检察机关提出申请,或自觉自愿接受检察机关的支持,即检察机关支持起诉不违背起诉人的意愿情况下,检察机关应当出庭支持起诉。同时,法院在制作裁判文书时,应注明检察机关的身份地位,规范各地法院就支持起诉案件作出的裁判文书,保证法律文书的统一性和严肃性。
(三)法院与检察院应就支持起诉案件加强沟通配合
各地法院与检察院应加强沟通联系,及时就办理支持起诉案件遇到的问题进行交流,以便统一认识,及时审理案件,有效维护司法公正和群众合法权益。法院与检察院应进一步规范民事、行政检察建议暨支持起诉、公益诉讼等有关问题,对检察机关开展支持起诉进行必要的调查取证、证据举示以及其他相关操作程序等作出明确的规定,并在个案中要加强沟通、协调,详细阐明个案的政治影响和社会影响,确保案件得到正确处理。只有经过充分有效的沟通,密切检法两家之间的工作联系,才能为检察机关开展支持起诉工作营造良好的氛围。