美国政府对营利性高校的管理历史分析

摘 要：营利性高校是美国私立高等教育的重要组成部分，为了规范营利性高校的发展，美国政府对其采取了一系列管理措施。文章以相关法律的出台为线索，回顾了美国联邦政府和州政府对营利性高校的管理历史及种种管理举措。

关键词：营利性高校；美国政府；管理

在美国，营利性高等教育既是产业，也是教育服务的提供者，作为产业，受到营业执照管理部门和消费者保护法的约束，作为教育服务提供者，则受到监管教育质量的相关认证程序的管理，因此，营利性高校面临着来自不同领域的政府机关和非政府组织的监管压力。

在美国历史上，营利性高校原本主要受州政府管理，管理的主要关注点是对“公众利益的基本保护”。20世纪中期，随着联邦政府开始对学生进行资助，营利性高校也逐渐受到联邦政府的管理。同时，联邦政府的介入还带来了一个权威性非政府认证机构——高校认证机构对营利性高校的管理。于是，美国营利性高校受到联邦政府、州政府和认证机构的三重管理。

20世纪中期，联邦政府开始认真介入时营利性高校的管理。在这之前，各州政府对营利性高校的管理是非常松散的，他们往往将营利性高等教育视为一项生意，实际上，在20世纪50年代以前，根据学者凯文·金瑟的说法，只有“17个州出台了认证、批准和注册”制度来管理营利性高校。因此，营利性高校只受到了州政府最低限度的管理。

但随着联邦政府的介入，这一局面开始发生改变。1944年，美国国会通过了《1944年军人再调整法》（Servicemen’s Readjustment Act of 1944），该法由美国退伍军人管理局负责（Veterans Administration）实施。该法规定，联邦政府提供给每个退伍军人每月50美元的生活补助金和每年500美元的学费，以资助退伍军人进入高等教育机构学习。这笔经费可以直接拨给州政府批准办学的任何教育机构。在实际执行过程中，美国退伍军人管理局直接将这笔经费拨给了退伍军人进入的高等教育机构。而许多退伍军人都选择了营利性教育机构来获得职业培训，根据相关统计，“选择在营利性高校接受职业培训的退伍军人数量几乎是学院或者大学的两倍。”

由于当时很少有针对营利性高校的法规，这种将经费直接拨给教育机构的做法在一定程度上导致了经费的滥用。许多人猜测在这个项目中存在着很多的舞弊行为。1950-1952年间，不同的联邦机构发布了至少5篇报告谴责“营利性教育机构涉嫌欺骗及其流弊”。在后来通过的《朝鲜战争退伍军人权利法》（1952 Korean War GI Bill）中，退伍军人所选择的教育机构就被限定为经联邦政府认可的认证机构认证的教育机构。

在联邦政府向教育机构提供经费资助之前，认证只是一个自愿的程序，教育机构通过认证来证明其拥有较高的教育质量。但是，随着《朝鲜战争退伍军人权利法》的通过，由获得联邦政府认可的认证机构进行认证成为获得联邦项目资助的前提条件。起初，只有地区认证机构（regional accreditation agencies）获得了联邦教育部的认可，而这些认证机构对营利性高校持敌视态度，基本上禁止营利性高校获得认证，所以大多数营利性教育机构都未获得认证，也就无权享受《朝鲜战争退伍军人权利法》所提供的资金。在这种情况下，全国认证机构（national accreditation agencies）出现了，这类机构通过了联邦教育部的认可，成为授权认证机构，其成员获得了享有联邦政府资助的资格。第一批获得联邦教育部认可的全国认证机构有1956年获得认可的商业学校认证委员会和1959年获得认可的国家学习委员会。

随着《1965年高等教育法》的通过，教育机会基金（EOG）和担保学生贷款（GSL）等学生资助项目相继出现。教育机会基金和担保学生贷款是联邦政府对学生资助的先驱项目，这些项目的资金一开始是供应性的，即直接拨付给相关教育机构，然后根据需要拨付给学生。绝大多数营利性教育机构未能获得使用这些项目资金的资格，因为这些项目和《朝鲜战争退伍军人权利法》一样，将有权使用资金的机构限定在获得联邦政府认可的认证机构所认证的教育机构中。

随后，《1965年国家职业学生贷款担保法》（National Vocational Student Loan Insurance Act of 1965）提出了一个项目，“直接提供给在不同种类的中学后职业、贸易和技术以及商业学校上学的学生贷款和联邦担保”。和《1965年高等教育法》相似，《1965年国家职业学生贷款担保法》要求，使用贷款的学校需要获得联邦政府认可的认证机构、州政府或者州教育长官认可的咨询委员会的认证。此外，营利性高校被要求提供一个能够帮助学生在正当行业获得带薪岗位的培训项目。

不久，人们发现《1965年国家职业学生贷款担保法》提供的项目和担保学生贷款项目是重合的，因此，《1968年高等教育法》合并了这两个项目，并增加了营利性机构能够获得“学院工作学习”（College Work Study）和“国防学生贷款计划”（National Defense Student Loan）项目资助这项规定。

联邦政府在中学后教育资助中所起到的作用越来越大，那些为以职业培训为导向的高校和营利性高校提供认证的机构——全国认证机构迅速行动起来，在短时间内获得了联邦政府的认可，从而有越来越多的营利性高校获得了认证。根据统计，在《1972年高等教育法》重新授权之前，只有不到15%的营利性高校获得了认证，而到2005年，几乎所有授予学位的和近半数的非授予学位的营利性高校都获得了认证。

《1972年高等教育法》重新授权，为那些经济上有需要的学生设立了基本教育机会助学金（Basic Educational Opportunity Grant）和州学生激励基金（State Student Incentive Grant）。这次重新授权对营利性高校非常重要，因为它将高等教育机构替换为中学后机构，目的是扩大学生的入学选择范围，只要被一个获得认可的认证机构所认证，那些提供职业、技术或者岗位培训项目的机构就能够成为具有办学资质的机构。《1972年高等教育法》使得营利性高校、公立高校以及非营利性高校在竞争时能够处于同样的地位。

在《1972年高等教育法》重新授权通过之前，尽管州政府对其境内的教育活动负有审核责任，但由于州政府的注意力主要集中在公立高校上，因此常常忽视对营利性高校的监管。监管的缺乏以及联邦政府当时的学生财政资助款项，被认为是营利性文凭工厂（for-profit diploma mill endemic）在上世纪60年代末和70年代初出现的主要原因。《1972年高等教育法》的重新授权迫使州政府很严肃地接纳营利性高校为教育机构，并且成立了包括营利性高校代表在内的新的委员会。作为对营利性文凭工厂和《1972年高等教育法》的回应，许多州开始“制定新的法律、规章和标准来审查私立的学位授予院校。”

1972年，有41个州开始制定与营利性高校运营相关的法律法规。但大多数州所制定的法律法规都属于“商业规章制度而不是教育法规”，其目标主要指向“公共利益的基本保护”，即使公众免受商业行为的欺骗或误导，而非教育或职业培训质量方面的保障。这些州通常按照营业许可证管理模式，授予学校所有者运营许可证，对道德、财政责任和广告的实质性要求很低。只有少数几个州关注了教育质量，它们采取的认证模式包含了“对课程、财政和学术政策更为严格的检查”。

在有资格获得联邦资助之后不久，营利性高校就受到了所谓“消费者投诉丑闻”的攻击。1976年，联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，FTC）实施了为期6个月的针对营利性高校的全方位检查，大量的听证会和来自超过900位证人的证据显示，营利性高校存在着欺骗性销售和招聘、缺少可信赖信息、不足额的偿还政策、对工作分配和毕业生收入的虚假承诺以及其他侵犯消费者权利的不当行为。联邦贸易委员会认为有许多因素导致了这些现象，其中一个因素是学生缺乏足够的信息，另外一个因素是学生资助项目，这些资助项目容易使学生做出错误的入学决定。联邦贸易委员会还认为，学生资助项目“为学校提供录取学生的动机，而不论学生能否从教育培训中受益。”

在美国研究所（American Institutes for Research）受雇于联邦教育部（U.S. Office of Education）调查中学后教育中存在的消费者投诉问题之后，联邦教育部也加入到问责营利性高校的行列中。美国研究所研究了上万件学生投诉事件，并确认了14种与“明显误导学生的机构政策、实践或者条件，从而使他们失去了获得入学前所期望的教育服务的机会，或者没有提供原本应向学生公开的事实信息”有关的投诉。另外，在对45所不同类型学校的单独调查中，美国研究所发现，“几乎没有学校能够完全避免投诉的潜在可能性”，尽管这45所学校的投诉率相对较低，但是私立职业学校存在着“比非营利性学校或公立职业学校明显更高的发生不当行为的可能性”。

实际上，政府并不能够全部按照相应的商业规则来要求营利性高校，如果按照这些商业规则就会要求营利性高校“提供给学生有关毕业率的信息，推行按比例退还学费的政策”“公开信息和发布符合事实的广告”。最终，只有小部分州的监管措施落实到位，包括要求所有学校公布毕业率和合同取消条款的要求。尽管这样，许多营利性高校还是“由于越来越多的审查，离开了这个行业”。

《1976年高等教育法》的重新授权有几个重要变化。国会增加了财政投入，激励各州创建贷款担保机构以鼓励银行向大学教育提供贷款。虽然条款很模糊，但这项重新授权还是扩大了那些能够从中学后教育中受益的高中毕业生的范围。1978年，国会通过了《中等收入学生资助法》（Middle Income Student Assistance Act），该法扩大了佩尔助学金（Pell Grant）的申请资格范围，并且使担保学生贷款面向所有的学生。

上世纪70年代后期修订的法律扩大了能够获得联邦财政资助的学生群体，刺激了人们对中学后教育的需求，从而促进了营利性高校的发展。据统计，1975年到1980年的五年里，大学入学率增长了8.1%（1120万人到1210万人），而在随后的五年中，只增长了1.2%（1210万人到1220万人）。

卡特执政期间，伴随着通货膨胀和利率的飞涨，联邦资助政策发生了一些变动，学生资助项目免受过于严苛的检查。里根在执政期间努力减少联邦政府的开支，学生资助和贷款数额受到削减。虽然增速放缓，但总体上联邦担保的学生贷款数量在这段时间还是不断增长。20世纪80年代，联邦贸易委员会“尝试构建针对营利性高校的完整法规框架并没有成功”，营利性高校面临的法规环境并没有发生太大的变化。

虽然运作得不是非常好，但在20世纪80年代，州层面的对营利性高校的规范日渐增多。1985年，制定了针对私立或是营利性高校监管程序的州数量增加到了43个（包括华盛顿特区），但他们关注的重点依然是消费者权益保护。与此同时，许多州在制定州教育规划时，依然将营利性高校排除在外，他们通常将监管营利性高校的职责委托给一些机构，并且常常将监管公立和非营利性私立高校的机构与监管营利性高校的机构加以区别。

美国联邦教育部在20世纪80年代晚期又开始规范营利性高校，并且发布了一系列报告，报告宣称“针对营利性高校的规范是很弱的，不能纠正在这些高校中蔓延的重大问题”。美国联邦教育部针对营利性高校存在的令人质疑的问题（例如为不符合资助条件的学生提供资助、低毕业率和高贷款违约率）提出了解决方案。国会也开始调查学生资助中的欺骗和滥用行为。

对营利性高校产生较大影响的第一项法律出现在《1990年统括预算调整法》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990）中，根据此法律，“违约率过高的院校将被禁止参加联邦学生贷款项目。” 1991和1992财政年度违约率极限被设定在35%，而1993财政年度的违约率极限是30%，如果一所院校连续三年超过设定的极限，那么这所院校将不再拥有参加联邦学生贷款项目的资格。《1992年高等教育法》提出了一个特别针对营利性高校的规则，根据此规则，一所学校最多只能有85%的收入来自联邦学生资助项目。该规则还涉及远程教育——要求远程教育至少有50%的时间是在教室中进行的，禁止对负责录取的职员进行激励性回报，限制建立新的分校等。

这些新规则对营利性高校的影响非常显著，很多营利性高校关门大吉，特别是那些设立在城市内部的营利性高校。此外，营利性高校对学生资助项目资金的占有量也下降了。营利性高校对佩尔助学金的占有份额在1989-1990学年和1992-1993学年下降了23%、18%，同一时段，营利性高校对补助性斯坦福德贷款（subsidized Stafford loans）的占有量下降了22%、10%。这些规则对降低营利性高校的贷款违约率也起到了积极的作用，1991～1993年，贷款违约率从36%下降到了24%。

之后，高等教育法的重新授权又放开了那些影响到营利性高校发展的限制，其中最明显的也许就是《1998年高等教育法》中，一个学校至少获得10%的非联邦政府学生资助资金，而不是先前的15%。这次的立法也创建了新的远程教育展示项目（Education Demonstration Program），允许选定的学校在联邦法律允许的范围内尝试扩大获得联邦资助的学生范围，提供给以前不具有资格的远程教育学习者。相应地，参加的学校被要求“在申请中证明他们在质量保证事项上与被联邦政府认可的认证机构进行过协商”，并且同意在质量保证事项上接受年度评估。

此后，许多州政府在评估营利性高校时开始使用与评估公立和非营利性私立高校类似的标准。2000年，由州教育委员会（Education Commission of the States）组织开展的对11个州的调查显示，“并没有对营利性高校单独进行监管”，营利性高校和非营利性私立高校经历着同样的申请程序。就像凯文·金瑟指出的那样，虽然州教育委员会的调查存在着一些方法论的问题，但仍然显示出州政府日益将营利性高校纳入到高等教育监管架构中。虽然许多州依然没有一个针对私立的、有学位授予权的营利性高校的审批或授权机构，但是截至2007年10月，只有罗德岛州明令禁止任何类型的营利性高校在其境内运营。

实习编辑 陶阳，编辑 许方舟