中国房产税改革的理论与实践评析

摘要：财产税是地方政府主要收入来源。学术界对财产税的归宿存在三种观点，即传统论、受益论、资本税论或新论。在分析这三种观点的基础上，我们对中国目前进行的房产税改革加以评析，并提出相应的政策建议。

关键词：财产税 受益论 资本税论

2011年中国房产税改革试点相继在重庆市和上海市启动。由于住宅通常是居民价值最大的财产，所以房产税也就是财产税。关于财产税，学术界有三种相互关联的理论观点。本文将在解读这三种观点的基础上对中国房产税改革试点加以评析。

一、财产税：受益税的观点

受益论发端于蒂布特假说。在蒂布特假说中，辖区政府征收人头税为地方公共产品融资。在美国等西方国家，财产税是地方政府的主要收入来源。所以，奥茨首先将财产税与蒂布特假说中的人头税联系起来。他的经验研究表明：地方公共支出的收益和成本会通过资本化的方式体现在住宅价值上，即增加公共支出将提高住宅价值，而提高财产税税率将降低住宅价值。他以此验证了居民在选择辖区时是考虑公共服务/税收组合的。

汉密尔顿证明了财产税与蒂布特所设想的人头税是等价的。他在蒂布特模型的基础上扩展了四个假设。汉密尔顿的思想是：首先，分区制确定了一个社区的最低住宅面积或价值。没有一个家庭可以购买到低于最低面积的住宅，从而以较低的税款来分享与其他家庭同等水平的公共产品或服务。其次，如果一个家庭欲购住宅的面积或价值高于社区的最低规定，那么他们会选择搬迁到一个更富裕的社区，使其欲购住宅水平正好等于该社区分区制的最低要求。在这种情况下，财产税也就有效地转化为人头税；居民根据其对住宅和公共产品的品味而产生群分。

578452b2a4151ba9b52419d3d3028197财产税作为一种受益税的重要前提之一是适宜的分区制能够得到严格遵守。当分区制对住宅消费设定了严格限制时，受益论观点与实际情况相当符合。

二、财产税：资本税的观点

财产税的传统论是建立在单一辖区住宅市场的局部均衡模型基础上的。传统论认为资本不承担住宅财产税的税负，因为单一辖区的资本供给是具有完全弹性的；即资本可以配置到各种可供选择的用途中。传统论假设资本价格是由全国资本市场确定的，不被单一辖区的税收政策所影响，因为单一辖区相对全国而言非常之小。在这种观点下，财产税对资本部分的负担以住宅价格增长的形式完全转嫁给住宅消费者承担。由于假设土地供给是完全缺乏弹性的，所以，税收中的土地部分完全由土地所有者承担。如果土地供给不是固定的，则税负由土地所有者和使用者分担，比例取决于供给和需求弹性。

麦茨科夫斯基认为这种局部均衡分析忽略了整个经济体系中所有辖区广泛使用财产税而带来的一般均衡效果。他将一般均衡模型应用于地方财产税的研究中。该模型假设存在两类辖区：高税收辖区和低税收辖区。同时假设全国资本供给是完全缺乏弹性的，因此资本所有者作为一个整体承担了全国财产税的平均税负。麦茨科夫斯基把这一特性称为财产税的利润税效应。他认为：利润税效应不会扭曲整个系统的资本配置，因为在全国的任何辖区资本都要承担平均税负。

在该模型中资本可以完全逃避由地方财产税率与整个系统的平均税率之间差异所带来的税负。在高税收辖区，较高的财产税率会使资本流出该地区，从而降低了当地生产要素（土地和劳动力）的生产率及其竞争性回报，最终提高了住宅和复合商品的价格。而资本流入低税收辖区，导致当地工资和土地价格上涨，并使住宅和复合商品价格下降。麦茨科夫斯基将此效果称为财产税的货物税效应，并指出对于整个经济系统而言货物税效应基本为零。根据麦茨科夫斯基的分析，利润税效应是决定财产税税负归宿的主要因素，而货物税效应只起到次要作用。货物税效应扭曲了整个系统的资本配置，资本从高税收辖区流向低税收辖区，直到所有辖区的税后资本回报率相等为止。

三、中国房产税改革评析

财产税的受益税观点和资本税观点对于我们理解中国当前的房产税改革是有所裨益的。2010年12月，国务院同意在上海市和重庆市进行个人住房房产税改革试点。

2011年重庆市正式启动对部分住宅征收房产税改革试点工作，并发布了《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》。该办法规定重庆市房产税的征税对象包括：对于独栋别墅，不管存量还是增量房，均要征税；对于房价达到当地均价两倍以上的高档公寓也将征税；此外，对于在重庆无户口、无工作、无投资的三无人员在重庆所购房产，购买两套以上住房的从第二套开始要征收房产税。关于房产税率，对于房价达到当地均价2—3倍的房产，将按房产价值的0.5%征税；对于房价达到当地均价3—4倍的房产，将按房产价值的1%征税；对于房价达到当地均价4倍以上的房产，将按房产价值的1.5%征税。

上海市的征收范围包括上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非上海市居民家庭在当地新购的住房。上海市居民家庭人均不超过60平方米的，其新购的住房暂免征收房产税。税基暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳，适用税率暂定为0.6%。对住房每平方米市场交易价格低于当地上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率暂减为0.4%。

重庆市与上海市的具体措施是有差异的。重庆市的房产税政策具有很强的再分配性质，针对富人阶层的政策意图非常明显。对于房产税税率的设定具有累进性，主要针对住宅价格泡沫。高档住宅以及配套的高品质公共服务对于富人阶层不仅可以满足他们的正常需求，而且作为身份和地位的象征也可以满足其炫耀性需求。因此，在一定限度之内征收房产税可能不会显著影响富人阶层对高档住宅的需求，但可能对投资性或投机性需求产生较大的影响。这主要是运用传统论或资本税论中的货物税效应，以资本使用的扭曲来纠正对住宅的投机性需求。当然，针对富人的住宅资产征税也会产生资本税论的利润税效应和货物税效应，而且还可能产生第三种效应：由于资本由高档住宅产业流向同一城市内部中低档住宅产业或其他非住宅产业所产生的效应。

上海市的房产税改革目标明确，设计合理，比较符合西方的财产税模式。但严格地讲，上海市的房产税也不是一种受益税，不是一种为地方公共服务支付的税收价格，而是一种对价格体系产生扭曲效果的资本税——这种税收的目的就是为了抑制过高的住宅价格。在美国等西方国家，财产税是一种受益税，是地方政府为了提供公共服务而向辖区居民收取的税收价格。但中国的房产税试点就是按照传统论或资本税论来操作的，借助歧视性征税、通过税收转嫁来抑制住宅价格上涨。

四、结论及政策建议

中国实施房产税改革的最主要目的是抑制住宅价格过快增长。从资本税论看应该能够发挥一定作用；但资本是可以流动的，所以作用效果是否显著亦未可知。把房产税作为一种受益税对所有类型住宅征收，也是不适宜的。因为财产税作为一种受益税是建立在西方联邦制下地方民主自治的基础上的。形象地说，地方官员像辖区居民的管家，向辖区居民征税并提供相应公共产品和服务，同时要及时准确地公布财政收支情况，接受监督和评议。只是由于分区制不是完全有效的，资本税论才会在一定的经济空间中适用。中国城市或县区显然不具备这种民主自治制度。

此外，财产税的估价容易导致征纳双方的矛盾，按季或年度征收且由纳税人直接缴纳又经常使纳税人产生税负沉重的感觉。因此，地方居民往往向地方政府施压，严格限制政府征收财产税（包括财产税的最高税率、财产税估价办法以及各种征税限制条件）。在中国，类似问题不仅关系到地方居民的抵触情绪，也会影响房产税的有效税率。所以，我们认为房产税不宜扩大到对所有类型的住宅征收。政府应该寻求财产税的替代性收入来源，如：发挥市场机制的使用者收费、弹性更优并税基更具流动性的销售税和所得税、更有利于实现公平目标的更高层次政府的转移支付。

参考文献：

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[3]Zodrow， G.R， .The Property Tax as a Capital Tax： A Room with Tree Views[3] [J]. National Tax Journal， 2001（1）

（吕洪良，1970年生，山东莱州人，东北财经大学网络信息管理中心高级实验师。研究方向：城市经济学）