创新体制强化监管改革沂源县非税收入工作趟出新路子

[摘要]本文探讨了非税收入监督管理新模式，加强了全县非税收入的计划核定、征收管理、监督检查和行政事业单位会计委派管理等工作，全面提升非税收入科学化、精细化管理水平。

[关键词]体制改革；压缩机构编制；非税收入监管；财务派驻；“收支两条线”管理；源头预防

[中图分类号]F275[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）45-0165-03

为全面推进非税收入科学化、精细化管理，在县委、县政府的正确领导下，沂源县编办按照十八大关于深化行政管理体制改革的精神，结合本地实际，对全县非税收入管理工作体制进行了大胆探索、改革与实践，着力加强了全县非税收入的计划核定、征收管理、监督检查和行政事业单位会计委派管理等工作，努力推动非税收入和财务管理工作再上新台阶。沂源县在非税收入监督管理方面作以下几方面探讨。

1背景

非税收入被称为“第二财力”，是县域地方财政收入的重要组成部分。但是我国目前尚未出台一部全国统一的、专门的政府非税收入管理法规，同时由于受政策、体制等影响，非税收入项目杂、数量多、监管难度大，往往成为各单位的“活资金”，这不仅分散了财力，影响了实质管理工作地开展，而且容易滋生腐败。为破解这个难题，沂源县进行了大胆地尝试和探索，成立了非税收入监督管理局。

2主要做法及取得的成效

为进一步加强和规范非税收入监督管理，沂源县在进行体制机制变革的同时，更加注重工作创新，不断加强以制度约束、教育引导、源头预防和监督检查为重点的非税收入监督管理工作，经过近几年不断完善与运行，取得了良好的社会效益，走在了全省的前列。

2.1抓好体制改革

2.1.1变内设科室为独立机构，进一步加大监督管理力度

沂源县于1998年开始探索非税收入管理体制改革，成立了隶属于县政府的正科级事业单位——县预算外资金管理局，2008年12月更名为县非税收入监督管理局，将预算外收入监督管理职能从县财政局剥离出来，工作体制也由县财政局的内设科室变为隶属于县政府的正科级事业单位。通过体制改革，加大了“预算外”收入的征管力度，实现了非税收入的统一监督管理，从根本上破解了“预算外”征管难题，确保了非税收入平稳增长。

2.1.2实施会计委派制，切实提高监督管理水平

一是创新体制，实施财务派驻制度。撤销了有非税收入的行政事业单位的财务科，财会人员由县非税收入监督管理局统一委派、任免、管理，负责监督派驻单位的资产经营和财务管理，使会计监督由内部监督变为外部监督，进一步增强了政府宏观调控能力，整顿和规范了会计工作秩序，牵住了非税收入管理和财务管理的“牛鼻子”，杜绝了“小金库”、“账外账”等现象的发生。二是完善制度，规范财务管理。制定出台了《关于对有行政事业性收费及其他预算外资金收入的单位财务人员实行统一管理的暂行规定》和《补充意见》，建立起财务外部监督新模式，同时将县直40多个有非税收入的单位财务人员的编制和工资关系转到县非税收入监督管理局统一管理，使单位财务收支全过程严密地置于财政监督之下，为单位财务“一支笔”签字增加了一道“控制带”。三是科学考核，实现工作重心转移。配套制定了《委派财务人员职责范围》、《财务内部控制机制》及《实施细则》等一系列制度，建立健全了“常规性工作考核与突破性工作考核相结合、集中考核与日常督查相结合、工作考核与整改提高相结合”的监督约束机制，完成了由注重会计基础工作考核向强调财务监管工作考核的转变，在实践中逐步探索出“管理、监督与服务”三位一体的工作模式，实现了由“账房先生”到“金财卫士”的转变。目前，全县涉及非税收入的行政事业单位已全部纳入非税收入监督管理，而不涉及非税收入的单位，如县旅游局、铁道办、城资中心等9个单位也积极要求纳入非税收入监督管理，以进一步规范财务管理，优化人力资源配置。据统计，全县纳入非税收入管理的单位达60多家，涉及资金2亿多元，其中2012年派驻财务科管理的专项资金达5.08亿元。实施会计委派以来，累计实现非税收入近40亿元，仅2012年全县非税收入达7.06亿元，主要用于发展地方经济、城市建设及民生工程建设等项目，其中有近5亿元非税收入资金用于全县民生工程投资。通过派驻管理，极大地减少了单位招待开支，年均压缩比例达到5.84%。同时，由于1名委派会计可以兼任几个单位的财务管理人员，这与在各单位设立财务科相比，全县节省编制30多名，例如县公安局、法院、广电局的财务人员就由原来的4～5名减少为现在的2名。财务人员全过程参与资金管理，仅2012年就提出合理化建议20余条，使廉政监督贯穿到财务收支每一个环节。鉴于沂源县非税收入监管工作成效显著，淄博市土地系统财务管理现场会在沂源县召开；另外，国家审计署在沂源县进行国家专项资金审计时，对沂源县财务管理体制、监管效果给予了充分肯定与高度评价。

2.1.3界定工作职责，充分发挥监督管理职能作用

沂源县编办结合本地实际，以制定“三定”规定为抓手，认真界定了县非税收入监督管理局工作职责，并进一步加强履职情况监管，督促其做好全县非税收入的计划核定、征收管理、监督检查和行政事业单位会计委派管理等工作。为充分发挥工作职能，在县非税收入监督管理局设立了办公室、稽查科、计财科、收费处、会计管理办公室、会计核算中心6个机关科室，委派财务科43个；干部职工73人，其中机关工作人员19名，委派财务人员54名。通过科学界定工作职责，进一步强化了监管服务意识，不断促进全县非税收入监督管理工作持续健康发展。

2.2健全工作机制

2.2.1完善规章制度，夯实工作基础

一是坚持“收支两条线”管理。全面推行非税收入“收支两条线”管理，实施“单位开票、银行收款、财政统管”的征管模式，切断了执收单位直收直存的利益链条，有效遏制了“三乱”现象，杜绝了擅自收费、重复收费、搭车收费、超标准收费等行为，不但保证了资金及时足额入库，而且促使一些部门将精力从争权、争钱、争物转到做好本职工作、提高服务水平和办事效率上来。二是狠抓制度监管。在全市率先出台了《沂源县非税收入管理暂行办法》，将全县行政事业单位的行政事业性收费、基金、国有资产收益、罚没、捐赠以及体现政府职能的经营性收入，全部缴入财政国库管理，支出由县财政按部门预算统一划拨；同时制定了《非税收入征管工作规程》、《财政票据管理工作规程》等一系列配套规章制度，使非税收入管理有法可依、有章可循。通过加强制度监管，不仅彻底斩断了单位违规资金链条，而且保证了单位、人员及资金的安全。

2.2.2强化征收稽查，努力实现“横向到边、纵向到底，应收尽收、应管尽管”的目标一是科学制订非税收入征收计划。完善收入预算管理机制，执行严格的计划管理。对征收单位实行目标管理，按照年初确定的收入目标，每月一调度，每月一考核；对于个别“钉子户”，组成联合检查组，深入实地查对账目，并责令限期上缴未缴收入。通过严格的稽查与监管，近年来沂源县非税收入征收实现了年均20%以上的增长率。二是强化票据管控。严格规范票据的领取、保管、审查、缴销程序，2012年对县直64个单位的票据和银行账户使用情况进行了拉网式检查，检查各类份式票据63万余份，本式票据1300多本，涉及金额7.2亿元，检查银行账户236个，对发现的错缴未缴、坐收坐支、截留隐瞒非税收入等现象，坚决予以查处纠正，防止了资金体外循环，起到了“以票管费、以票促收”的作用。三是加强日常稽查检查。坚持日常检查与重点检查相结合的思路，着力开展非税收入征缴情况专项检查，重点检查各征收单位非税收入征收上缴情况。仅2012年累计检查单位110余次，依法对7个违规征收单位进行处罚，并责令限期整改，共补缴应缴未缴非税收入697万元。通过专项检查，严肃了财经纪律，防止了重大违规违纪问题的发生，净化了全县财务管理环境。

2.2.3注重文化建设，进一步增强廉政勤政意识

一是廉政教育工作常抓不懈。每年通过召开党风廉政建设警示教育大会、学习廉政勤政典型人物事迹、观看反腐题材电教片、到鲁中监狱实地接受“现身说法”警示教育等形式，教育引导干部职工算好政治、经济、家庭、自由、健康“五笔账”，争做党风廉政建设的标兵。二是加强廉政风险防范管理。树立“有权力的岗位就有廉政风险”的工作理念，深入排查非税工作各个岗位、各个环节的廉政风险点，认真评估风险等级，并制定相应的措施进行预警布控，以防患于未然。三是加强非税文化宣传。建立非税文化宣传栏，将非税勤廉文化制作成警示励志牌，悬挂于各相关单位，置于每名非税干部职工办公桌上，起到了潜移默化的警示作用。同时，在各单位设立党务公开、政务公开栏，增强了工作透明度和社会监督力度。

2.2.4加强培训，着力提升干部队伍素质

一是加强业务培训。利用召开会议、举办培训班、听取专家报告等形式，着力加强对工作人员的业务培训，进一步提高了工作能力和水平。二是坚持交流轮岗。为防止财务人员因长期工作在同一个单位而出现“人情关”、“关系网”，先后对派驻会计进行了29次交流轮岗，涉及岗位278多个（次），进一步提高了工作人员的综合素质，有效防止了违法违纪现象的发生。三是开展“技能比武”活动。每年定期举办由相关部门单位参加的“技能比武”活动，在活动中展示自己的特长，改正自身的不足，营造了比学赶超、争创佳绩的良好氛围。四是严格进行考核。实行月考核、季度考核与年考核相结合的考核制度，将考核结果与工资档次、职务晋升等挂钩，极大地调动了工作的积极性。

2.2.5加大宣传力度，积极营造良好工作氛围

一是加大媒体宣传力度。利用报刊、电视、网站等多种媒体，广泛宣传非税收入监督管理的重要意义，进一步提高公众的认识水平。二是加强社会舆论宣传。大力宣传加强非税收入监督管理的现实意义，合理引导有非税收入的单位自觉纳入非税收入监督管理，并积极配合非税收入监督管理工作。三是举行“非税收入宣传月”活动。利用宣传月，集中宣传非税收入监督管理政策，耐心讲解相关法律法规，主动接受群众咨询，积极为群众答疑解惑。通过宣传，部分单位对非税收入监督管理的态度发生了变化，由原来的反对排4334f28cbb2ae712a52b43d734f45a188c4cf39e41f85d1b8efb3ad62e84a331斥财务派驻变成了现在的主动要求实行派驻监管，同时更加积极配合非税收入监督管理工作，进一步推动了全县非税收入监督管理工作在和谐的氛围中又好又快发展。

3存在的问题

非税收入监督管理工作在坚持非税收入统一管理、财政票据精细化管理、稽查方式创新管理等方面取得了显著成效，但是随着非税收入管理工作的深入推进，也出现了一些亟待解决的问题。

3.1非税收入监督管理法制建设滞后

我国在政府非税收入监管方面尚未出台统一的法律或行政法规，一些地方虽然制定了地方性法规，但是对非税收入的分类没有统一明晰的界定，不能全面涵盖非税收入监管内容；尤其对违反非税收入监管规定的人或事缺乏明确的责任追究和相应的惩处规定，致使非税收入在征收、征缴过程中时有不规范行为发生。法律规定的缺失，使得非税收入监管难上加难。

3.2非税收入监督管理缺少行政执法职能

县非税收入监督管理局是事业单位，没有行政执法职能，然而根据实际需要，却被授权行使了行政执法职能。这种监管模式虽然在一定时期将起到积极作用，但是从长远发展来看是不严肃、不规范的，也不能满足依法行政的需要，更不利于行政执法工作地深入开展。

3.3非税收入监督管理长效机制不健全

在加强和规范非税收入监管方面，县非税收入管理局发挥了一定的作用，但目前我县尚未建立科学、规范、完善的非税收入监督管理长效运行机制。在非税收入征收政策制定、财务管理、预算编制与执行、会计核算、监督检查等方面，依然存在管理政策不明、职责履行不到位等问题，还没有形成一套科学合理的监督、管理、约束机制。

4工作建议

为进一步加强非税收入监管工作创新，按照十八大报告提出的“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”的要求，结合我县实际，提出几点工作建议：一是加快非税收入管理法律体系建设，加强非税收入管理有关问题研究和制度建设，着力实现对政府财力的全面法律约束。二是以事业单位分类改革为契机，加快推进非税收入监督管理机构向行政支持类转变，并赋予一定的行政执法职能，大力提升非税收入监督管理工作水平。三是进一步整合纪检、监察、财政、审计、组织、公安、税务、金融等部门和新闻媒体的力量，加强部门协调配合和上下联动，形成一套科学的非税收入监督管理长效机制，将非税收入始终置于全方位监控之中，促进非税收入依法持续健康发展，为地方财政增收和经济社会发展作出积极贡献。

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[作者简介]翟作波（1966—），男，山东沂源人，先后在中共沂源县委党校、沂源经济开发区等部门工作，现任中共沂源县委组织部副部长、县编办主任。研究方向：体制改革及机构编制管理。针对当前非税收入项目杂、数量多、监管难度大，缺乏法律法规支撑现状，按照十八大关于深化行政管理体制改革的要求，结合本地实际，对全县非税收入管理工作体制进行了大胆探索、改革与实践，非税收入监管工作趟出了新路子。

（上接P162）

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