浅谈政府采购专家评审制度

摘要：我国的政府采购，在推荐签订合同供应商的方式上采用了专家评审制度，即利用专家的专业性和独立性，来对采购项目进行评审，确定最终的推荐中标供应商。这一方式的形成，有其特殊的背景和原因，在目前的实践操作中，也存在一系列的问题。文章通过研究，希望找到完善这一制度的方向和途径，即通过科学建设与管理专家库，合理有效使用专家，同时借鉴国外在合同推荐供应商方面的相关制度，以保障政府采购结果的公平、合理、有效并实现既定目标和功能。

关键词：政府采购；专家评审；制度

一、专家评审制度的形成与发展

在国际上，对推荐合同签订供应商的方法有采购官员制、专门的评审委员会制和专家评审制度等。西方发达国家在将近200年的政府采购事业发展中，建立起了专门的采购队伍。比如美国拥有约30000名政府采购专家，15000名政府采购官员，负责采购项目的主持开展、合同签订以及后期验收，不同级别的采购官员，其能够负责的项目大小、权限和承担的责任各有不同。如有需要，采购官员可以召集项目相关专家组建评委会进行评审，专家可以就项目提出自己的意见和建议，由采购官员最后确定结果，承担所有责任，权利责任平等。实行专门的评审委员会的有中国香港地区，根据项目类别，香港特别行政区会由该类项目的行政长官组建投标委员会负责定标工作，委员由各局领导、律政司人员和会计主任等组成，包括中央投标委员会、政府物料供应处投标委员会、公务招标委员会、海事处投标委员会、政府印务局投标委员会等，该类投标委员会通常是常任制的，有一定年限任期，可以决定各项采购项目的合同签订供应商并承担相应责任，接受各类监督。在我国大陆地区，由于特殊的国情和背景，政府采购领域的推荐合同签订供应商采用了专家评审制度，即通过随机抽取专家库中的相关领域专家，组织专家评审，最终确定候选供应商。

我国大陆地区采用专家评审制度的原因主要有以下三点：

（一）沿袭工程采购的评审方式，实行专家评审制度

八十年代，我国工程建设领域初步建立了招标投标制度，1999年出台的《中华人民共和国招标投标法》对评标专家进行了具体的规范，确立了“招标人自主招标、评标委员会独立评标、行政机关依法监督”的运行机制，赋予了评标委员会对投标文件进行评审比较的职权和一定的自由裁量权。在我国招投标事业发展中，各行业行政主管部门均形成了较为完备的评审专家库，为专家评审制度在政府采购领域的全面推行提供了现实基础；而专家评审制度在工程领域的实践也证明了此种方式能够较为有效地遏制采购活动中的腐败行为，提高公共采购的效益和质量，成为政府采购采用专家评审制度的有益借鉴。

（二）利用专家的专业性与独立性，降低采购部门风险

专家是在某一领域具有专业特长的人，掌握某一领域的专业知识，享有较高的职业道德。政府采购项目通常涉及许多专业技术知识，采用专家评审制度能够充分发挥专家专业特长，对采购项目进行科学评审，推荐出合理的合同签订供应商。同时，专家作为独立的第三方，与政府采购各个主体存在的利益相关性较小，能够比较好的发挥专家的独立性以降低采购部门的风险。

（三）我国政府采购领域采购队伍的现状要求采用专家评审制度

现代政府采购数量巨大，采购技术难度日益增加，科学化和专业化程度要求很高，对采购从业人员的素质要求也相应提高。在我国大陆地区，由于政府采购制度建立时日尚短，还没有建立起一支业务能力高、工作责任性强的政府采购从业人员队伍。大量从业人员不具备政府采购的专业知识，不熟悉市场规则和法律制度，不了解产品和服务的性能、成本构成及市场价格，不具备市场分析与判断能力和与供应商谈判、对合同进行监督的能力。采用专家评审制度恰好可以弥补采购代理机构从业人员专业知识缺乏、素质不高的问题，因此，我国政府采购采用专家评审制度有现实的必要性。

二、专家评审制度的运行方式

采用专家评审制度，即采购项目在开标前，由采购代理机构在财政部门规定的专家库中随机抽取评审专家，组成评标委员会或谈判小组，对投标文件进行评审比较或与供应商进行谈判。因此，专家的专业知识、综合素质、职业道德等各方面都对政府采购项目的效率、效果产生重大影响。专家评审制度的运行全过程包括：抽取专家组建评标委员会，初评，终评，推荐合同签订供应商。

（一）抽取专家组建评标委员会

根据采购项目的实际需要，采购代理机构工作人员在采购管理机构相关人员的监督下按一定比例从专家库中抽取所需专家，包括技术和经济专家，和采购人代表组成五人以上的评标委员会，其中技术、经济方面的专家不得少于2/3，如出现专家库中没有所需专家或专家数量达不到政府采购项目所需数量的情况，可由采购代理机构或采购人按照专家标准推荐，经同级财政部门核实后确定。

（二）评标委员会初评

评标委员会初评包括以下几个内容：

1.根据法律法规和招标文件的规定，对投标供应商的资格证明、投标保证金等内容进行审查，以确定投标供应商是否具备投标资格或谈判资格。

2.根据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度对投标文件进行审查，以确定投标文件是否对招标文件的实质性要求做出响应。

3.对投标文件中含义不明确、同类问题标书不一致或者有明显文字或计算错误的内容，评标委员会可以以书面形式（由评标委员会委员签字）或通过网络电子数据方式要求投标供应商做出必要的澄清、说明或修正。

4.对于在评标过程中发现的投标人以他人名义投标、串通投标、以行贿手段谋取中标或者以其他弄虚作假方式投标的，作废标处理。

5.对投标供应商的报价进行评估，若评标委员会认为投标人报价低于成本，或者设有标底时低于标底，应当要求投标供应商做出书面说明并提供相关证明材料，评标委员会进行合议后做出是否废标的决定。

（三）评标委员会终评

评标委员会按照招标文件中所规定的评标方法、评标标准，对投标文件中商务和技术部分进行量化打分，作进一步评审和比较。

采用最低价法的，中标候选人的投标应当满足招标文件规定的实质性要求，并且其投标价为所有报价中最低。评标委员会应当拟定一份“标价比较表”，连同书面评标报告提交给采购人。采用综合评分法的，中标候选人的投标应能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准。评审后得分由高到低顺序排列；得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列；得分且投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。评标委员会应当拟定一份“综合评估表”，连同书面评标报告提交采购人。“综合评估比较表”应当载明投标人的投标报价、所做的任何修正、对商务偏差的调整、对技术偏差的调整、对各评审因素的评估以及对每一投标人的最终评审结果。

采用性价比法的，按商数得分由高到低顺序排列。商数得分相同的，按投标报价由低到高顺序排列。商数得分且投标报价相同的，按技术指标优劣顺序排列。

（四）推荐合同签订供应商

完成评标后，评标委员会应当向招标人提出书面评标报告，同时抄送有关行政监督部门。评标报告是评标委员会根据全体评标委员签字的原始评标记录和评标结果而编写的报告，评标报告由评标委员会全体成员签字。对评标结论持有异议的评标委员会成员可以以书面方式阐述其不同意见和理由。评标委员会成员拒绝在评标报告上签字且不陈述其不同意见和理由的，则会被视为同意评标结论。评标报告应当包含以下内容：基本情况和数据表，评标委员会成员名单，开标记录，符合要求的投标一览表，废标情况说明，评标标准、评标方法以及评标因素一览表，经评审的价格或者评分比较一览表，经评审的投标人排序，推荐的中标候选人名单与签订合同前要处理的事宜和澄清、说明、补正事项纪要。在提交评标报告以后，评标委员会即告解散。

三、专家评审制度的特点

与美国采用的采购官员制度、中国香港实行的专门评审委员会制度相比，专家评审制度有其自身的特点，包括专家抽取的随机性、评标委员会的临时性、利用专家的专业性和独立性、专家主导评审结果、专家职能偏重于评审等。

（一）专家抽取的随机性

每次政府采购的评审专家都是在项目评标开始前一天或两天由采购代理机构工作人员根据项目所属领域，在监督管理部门工作人员的监督下，通过计算机软件系统在专家库中随机抽取，系统语音通知或工作人员通知被抽中的专家，以确定是否参加评审，专家名单必须保密。这种随机性的好处在于降低供应商公关评审专家的可能性，但被抽到的专家的专业对口程度、综合素质、道德水平的不确定性就会增加，给采购项目带来一定风险。同时，政府采购法规定若抽中的专家与潜在投标人、采购人之间有利益关系，那么该专家必须主动回避，但为了防止专家主动寻租，通常工作人员或系统在通知时只通知评标时间和地点，而不会告知项目，专家根本不知道潜在投标人和采购人，无法事前主动回避，而从技术上来说，目前还做不到在抽取时就能输入相关信息把与采购人或潜在投标人有利益关系的专家屏蔽。所以就会出现专家到了现场才知道自己与投标人或采购人存在利益关系，若继续评标那么会给整个评审带来风险，若不继续评标则会增加相应的行政成本，导致项目评审无法开展。

（二）评标委员会的临时性

评审专家通常是一些高等院校和科研机构的学者和专家以及一些行业企事业单位技术人员，他们担任评审专家通常只是本职工作以外的兼职。专家库中的专家被随机抽取后组成评标委员会，其成员搭配不固定，在评审工作结束后就自动解散，委员会具有临时性。

（三）利用专家的专业性和独立性

专家评审制度可以利用专家的专业知识进行专业判断，集中智慧择优选择中标人，同时利用专家的独立精神进行公正裁定，以确保评审的公平与公正。因此抽取的专家的专业素质、道德品质和独立精神就至关重要。

（四）专家主导评审结果

根据《招标投标法》的规定，评标委员会依法享有评审和比较的权利。在评标过程中，评标委员会按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较，完成评审后，向采购人提出书面评审报告，推荐合格的合同签订候选人，采购人根据推荐意见确定中标供应商。可以说，评审结果基本由专家决定。这种制度赋予了专家极大的自由裁量权，而这种不易监督的自由裁量权又会极大地受到评审专家自身专业素质和道德品质的影响，从而影响采购结果的合法性、有效性、合理性和公正性。

（五）专家职能偏重于评审

目前，政府采购专家的职能主要是参与政府采购项目的评审工作和谈判工作，而对整个项目的需求论证、预算估计、项目验收等参与甚少。采购需求论证、预算估计能够在项目开始之前明确采购目标、采购标准，项目验收也能够保障采购结果的真正实现，在这些领域发挥专家的专长，能够使采购项目更加专业化、科学化，同时能够避免供应商与采购人之间的串通。

四、专家评审制度存在的问题

自我国政府采购制度建立到现在，专家评审制度已经运行了将近十年，虽然各地都根据自身实际情况对评审专家的管理和使用进行了一定的完善，但随着我国政府采购事业的深入发展，特别是政府采购规模不断壮大，涵盖的领域不断增多，专家评审制度仍然面临着一些亟待解决的难题。

（一）评标委员会法律地位不清、权责不对等

如前所述，评标委员会的组建具有临时性，当评审工作结束后，就自动解散。因此评标委员会不可能作为一个整体来承担民事、行政和刑事责任。在实践操作中，专家的自由裁量权很大，但是责任却难以界定。评审结果是评审专家合议的结果，这种合议会导致责任分散、集体不负责的情况，难以区分每个评审专家的责任，追究责任缺乏现实的可操作性。

（二）专家库建设不科学、运行不流畅

在专家库的建设上，存在的主要问题是专家的综合素质偏低、行业分布不平衡以及地区分布不平衡。

作为一名合格的政府采购专家，其应当拥有某一领域的专业知识、该领域涉及的产品或服务的市场供应情况、成本组成情况、政府采购相关法律法规知识、财务或会计知识、采购知识、谈判技巧、职业道德、独立精神等。而我们目前政府采购专家库中的专家大多只是某一领域的技术专家，缺乏市场调研、市场分析、采购技巧等专业知识，难以实现采购目标的科学化。有些专家职业道德不高，可能会利用手中评审时拥有的自由裁量权进行权力寻租。

从各地建成的专家库来看，不同的行业专家分布不平衡，货物类的专家较多，服务类的专家较少；而在货物类中，有些类别如IT、建筑行业，专家数量较多，而一些项目高级人才较少，难以满足各类政府采购项目的需要。

此外，在不同地区之间，由于经济发展水平不同，高校数量和研究机构分布限制，专家的分布也很不均衡，大多数具备条件的专家都集中在北京、上海、广州等一线大城市，对于中小城市而言，不仅总体数量少，有些冷僻或新增专业符合要求的专家几乎为空白。

（三）专家的使用与管理体系不完善

在专家的使用和管理中，存在的主要问题是专家评审行为的监督和考核，专家的激励，专家的培训，专家库的动态管理。

在监督方面，监督主体、监督主体的权限、监督方式、监督的内容需要细化和制度化；在专家考核方面，考核主体、考核内容、考核标准、考核手段以及考核结果的运用需要明确；在专家激励方面，激励方式、激励层次、奖惩手段需要精心设计；专家库的动态管理方面，需要建立专家信息反馈制度，包括日常信息和评标信息，日常信息包括联系方式、工作单位、与行业中相关单位合作等利害关系情况，评标信息包括专家评审能力、独立发表意见能力、业务素质、职业道德、政策贯彻度、独立性、公正性等。根据反馈信息评定专家等级，实行淘汰机制，做到有升有降、有进有出。

（四）评审过程出现违法行为和随意行为

由于评审专家的自由裁量权大，而需要承担责任的操作性不强，监督乏力、内外压力不大、专家专业领域与采购项目对口程度低等原因，许多评审专家在评审过程中出现了违法行为和随意行为。虽然大部分采购代理机构都制定了详细严格的打分标准，也有现场监督人员，采用了录像、隔离、屏蔽信号等手段，但仍然很难保证每次评审都得到客观、公正的结果。因为法律没有规定显失公平的标准，也没有规定现场监督人员的权限，是否具有推翻专家评审结果的权力。评审专家掌握供应商是否中标的权力，却缺少为此承担责任的操作方式是出现违法行为和随意行为的根本原因。这也导致了评审专家容易受到评标委员会中其他专家的影响，比如采购单位的领导或某一领域的权威专家。

（五）专家无法发挥其真正的作用

目前，专家的作用主要在评审阶段发挥，而评审的方法和内容早在招标文件中就规定了，专家只能根据已经规定的评审方法进行评审，不得进行更改。评审方法、评审内容及各评审因素比重分配结构是否能够针对采购项目的特殊性，是否能够保证采购目标的实现都具有很大的不确定性，而这些又直接关系到评审结果。因此，相对于专家在评审阶段按照评审方法进行程序性的评审而言，专家的专业性更应该在需求的论证、采购目标的定位、市场因素的分析、采购方法及评审方法的确定以及项目后期的验收上。

五、建立符合国情的政府采购专家评审制度的思路

政府采购专家评审制度是政府采购制度的重要组成部分，是保证政府采购活动公开、公平、公正的关键环节，是采购结果合法有效的根本保障，是提高政府采购质量与效率的可靠保证。因而，在现实制度不进行彻底改革的前提下，需要明确划分专家的权利义务及责任，加强评审专家库的建设与评审专家的管理，加强专家抽取和使用的程序管理，制定专家评审行为规范与奖罚措施，以提高政府采购工作质量，并适时改变现有的专家评审制度，逐步发展专家咨询制。

（一）专家评审制度建设的目标取向

专家评审制度建立的目标取向是指应该建立一个什么样的评审制度。采用专家评审，最主要的目的在于利用专家的专业性和独立性来实现政府采购结果的有效性和公正性，最终保障政府采购功能作用的实现。而制度设计就是要使得设计出来的制度能够充分发挥专家的专业性和独立性，使暗箱操作和腐败行为有更大成本以及尽可能减少专家的随行行为和违法行为。因此，专家评审制度的目标体系取向就应该是权责一致、监督有效、行为规范、奖惩结合以及动态管理。

（二）明确专家的权利、义务和责任

在实际操作中，专家的自由裁量权过大，责任承担方式和责任承担人不明确，导致专家评审制度运行不畅，各种腐败违法行为相继出现，政府采购的功能作用也无法有效实现。首先，需要减少专家的自由裁量权，需要科学、详细的设置评审办法、评审内容和各相关因素权重，使评审专家在评审过程中既能让专家有充分表达自己意愿的空间，又能限制评审专家的随意性。要科学合理安排评标时间，让专家有充裕的时间熟悉项目的基本情况、技术要求，能仔细阅读招标文件和投标文件，以保证评标工作的质量，避免出现随意性和盲目性，又要做到对专家信息的保密，最大限度减少供应商公关评审专家的可能性。发展网上评审和远程评审，减少各种外界因素对评审专家的影响，尽量减少印象标、人情分的现象。其次，要明确专家责任承担方式，要建立评标专家违规的惩罚机制，加大评审专家的违规成本，使得评标专家有外在压力必须公正、独立、有效地评审。一要落实责任人。评标委员会应选择专业素质高、职业道德强、信誉好、等级高的评审专家作评审委员会主席，对评标结果负总责。二要完善现有关于评审专家的法律法规，明确规定各种违法违纪的情况的认定、处罚的程序和力度。三要加大执法力度。一经查出评标过程存在违法违纪行为、评标结果不合理、给有关单位造成经济损失或其行为构成犯罪的，要根据法律严格执行，或对评审专家实行降级处分，公开曝光，不得再次担任评标委员会主席职务；或让评审专家承担经济赔偿责任；或将其移送司法机关追究其刑事责任。

（三）专家库的建设

专家库的建设是整个评审专家管理体系的基础工作，所有评审环节出现的问题，都与专家库的建设相关。针对目前专家库存在的弊端，主要得解决三个方面的问题：一是专家的数量不足；二是专家的分类不科学；三是专家信息档案没有实现动态管理。建设的目标是既要满足数量要求，又要保证评审质量。针对专家总体数量不足，主要采取的方法有扩大专家来源、实现专家资源共享。针对某一行业或领域内的专家数量不足问题，则可适当降低“门槛”，合理放宽工作年限要求，在资格考核上注重专家的实际工作经验，将这些“冷门”项目评审专家数量提高上来，为这些项目评审的正常进行提供保障。专家的准确分类，可以提高评标的质量。可以遵循按照政府采购目录分成不同的大类，按每大类的实际情况，进一步细化。可以组织该领域的专家对本大类再进行细分。

（四）专家的使用管理

要实现对专家有效使用，就要对专家的评审过程进行全方位的监督，从专家的抽取、现场评标状况到事后的信息公开，都要有相关监督主体进行监督，以对专家的评审行为形成监督合力；要根据专家的评审情况、专家的等级水平来有差别地进行激励，创新激励方法；要规范对专家的日常考评和年终考核，设立专家积分档案，将每次专家评审行为评价反映到积分档案中，并依此划定专家等级和有针对性的开展培训，实行专家库的动态管理。

（五）专家评审行为规范及评审

专家评审行为的规范是指通过设立一系列制度，在事前让评审专家声明其评审资格、事中对其评审行为进行说明、事后将其评审信息进行反馈来规范专家的评审行为，尽量减少专家的违法行为和随意行为，增加专家客观、独立、公正评审的外在内在压力。专家评审行为的评价是指通过现场监督人员对评审专家评审行为中一系列指标的考核，来评定评审专家的评审行为的有效性、公正性、专业性程度，依此作为专家日常考核的手段，并与专家库中专家的奖惩、升降、进出挂钩。

（六）逐步发展专家咨询制

在很多地方的政府采购活动中，政府采购评审专家的职责主要是参与政府采购项目的评审工作。而评审专家作为某一领域的权威，其发挥的作用不应仅仅局限于评标，应延伸到整个政府采购过程，包括采购项目前期方案论证、评审、后期验收等等。在采购项目前期，评审专家可以开展采购需求认证、确定采购方式、制定技术标准、明确评标方法及权重、产品市场调研等；在采购项目签订合同后，评审专家可以受邀参与验收，对供货产品的技术标准进行鉴定，以确保中标合同标的等内容与实际履约合同相一致。

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*本文系浙江中医药大学科研基金项目“高校政府采购绩效审计研究”（编号2011SY18）成果。

（作者单位：浙江中医药大学）