株洲市征地拆迁过程中面临的问题及对策研究

摘要：随着株洲城市建设步伐加快，各项基础设施建设大规模启动，对建设用地的需求大幅度增加。新增的建设用地都面临征地拆迁问题，而征地拆迁工作又关系到人民群众的切身利益，政策性强、难度较大、牵涉部们较多、协调事项复杂，有时存在拆迁安置所需资金、安置房建设无法及时、同步到位等问题，导致征拆工作难度加大。本文就株洲市征地拆迁面临的问题展开调查，并针对问题提出解决问题的建议。

关键词：征地拆迁；问题；对策

近年来，随着新型工业化、新型城镇化进程推进，株洲市围绕“两型社会”建设要求和“三大战役”目标，城市建设步伐不断加快，各项基础设施项目、重点项目、招商引资的快速增长，征地拆迁量由过去每年的几千亩增长到目前的近2万亩，任务越来越重。随着征地量的增多，积聚的矛盾和显现的问题也更多，阻碍了征地拆迁工作进度，也阻碍了城市建设步伐的推进。如何解决征地拆迁工作中遇到的问题，本文进行了实地调研，与村支两委工作人员、农民和从事征地拆迁工作的人员进行面对面的接触与交流，我们全面地了解到征收拆迁工作中面临的问题和碰到的难题，对调研数据进行了全面的对比梳理、分析及总结，现将调研情况总结如下。

一、当前株洲市征地拆迁工作面临的问题

（一）违章建筑的补偿难以控制

整个征地拆迁过程中，违章建筑占的比重相当大，处理起来十分麻烦，增加了大量的补偿费用。据调查，石峰区最近几年违章建筑面积占到拆迁房屋总面积的将近20%，大部分违章建筑是在征地拆迁之前突击搭建而成，其目的就是为了套取补偿金。株洲市重点工程项目较多，往往要求在3个月左右完成征地拆迁任务。为了按时交地，防止被征地农民上访、上诉，就不得不对违章建筑实行特殊政策，超标准或变相给予补偿，来满足被征地农民的不合理要求，形成了“以金钱买速度”的怪现象，违章建筑补偿标准不一，助长了违章建筑的滋生蔓延。

2011年2月《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称新办法）正式颁布实施之后，依法取消了对违章建筑进行补偿，新办法对房屋合法性鉴定做了明确规定，以证为主，结合家庭应安置人口数和村民建房资格，按人均建筑面积120平方米进行鉴定。这种实行人头鉴定房屋合法面积的做法，在打击违章建筑、降低征地成本等方面起了重要作用，而且在引导集约节约用地氛围上起到了非常积极的作用，但也存在一定的局限性，造成部分被征拆人抵触情绪非常强烈，发生拒绝进门入户、拒绝丈量面积、拒不签订房屋拆迁协议、拒不领取征地拆迁补偿款或领款后拒不腾地、不搬迁等情况都是非常可能的。如果把违章建筑不予补偿的因素也考虑进去，问题将变得更为复杂。违章建筑业主，原本是既得利益者，属于强势群体，花费成本建造违章建筑的目的就是为了获取补偿，现在一刀切，势必会遭到这类既得利益群体的强力抵制。影响了工程进度，征地拆迁难以推进。

（二）补偿标准偏低

2006年颁布的20号文件，在征地补偿方面取消了征地转城概念，取消了被征地转城人员按不同年龄段能给予的一次性补偿费。而适当提高了三大补偿的标准，经测算比较，被征地户的实际利益没有增加，有的反而减少。现行补偿标准是依据湘政办发（2005）47号文件制定的，由于这两年农产品的价格、房价等大幅上涨，CPI指数不段刷新。而凸显补偿标准偏低。如水田的补偿标准是一等1800元/亩，二等1600元/亩，我们可以反推法来计算一下一亩水田的年产值，现在市场上中等的大米价格为2-3元/斤，取中间值2.5元/斤，核减中间商的利润，包装、运输等成本0.5元/斤，即一斤大米净值2元，一斤米需1.428斤谷，合一斤谷净值1.4元，则一亩水田的年产值标准应在2800元左右。又如房屋补偿标准，目前，株洲市房屋拆迁执行的政策依据是株政发[2006]20号文件，这个文件自2003年开始起草，当时参照的标准相对较低，这些年物价持续上涨特别是房屋价格暴涨，国有土地出让价格也不断攀升，进行征地拆迁时，农村集体土地价格却一直没有调整，已经远远低于城市国有土地价格，农民房屋的补偿价格也仅仅相当于城市住房均价的三分之一左右，客观上造成被拆迁户难以接受。另一方面，现行政策内容不够完善，对于房屋结构以及装修的补偿标准，只是考虑了一般情况，而城市周边农民部分富裕户的房屋结构和装修成本较高，严格依照政策标准进行补偿则太低，制度本身缺乏灵活性，不能与现实情况很好衔接。

（三）补偿规则不统一，没有实行同城同价

新政策的补偿标准是统一的，然而在实际操作中，天元区出台了相关的规则，造成了人为的不统一，如嵩办、泰办和栗办、马家河镇的补偿规则不统一，基于他们的历史渊源不同，征地方面可以不同，但房屋属于私有财产，其层数、面积的认定及补偿政策、规则的适用理应相同。而实情却并非如此。集中表现在第三层及以上楼层的认定上，泰嵩两办只认定两层，两层以上的不论其高矮结构好坏，也不论是否是一次成形，都认定为隔热层，而其它的地方则认定为正常的楼层，这就造成了补偿单价的很大差别，在同一项目、同样结构、面积的房屋，其补偿金额往往相差为好几万元。其次同一栋房屋存在不同结构，土砖房升层，结构认定难定性。现行的补偿政策，要求同一栋房屋只能是一种结构，而实际情况却是由不同的结构，如同一栋房屋有多种墙体材料，砖混、砖木混杂，砖木、土木混杂，难以确定结构。第三房屋补偿标准的分类定等及相应的结构说明和增减因素有待进一步完善的问题。如砖混三等、四等，砖木一等、土木二等、三等，基本没用上。砖木四等与简易一等结构要求相差不大，但补偿单价相差很大，砖木四等的结构单价下限为830元/m2、装修补偿为280元/m2，简易一等结构单价上限为480元/m2、没有装修补偿，两者补偿单价相差630元/m2；砖木四等与土木一等的补偿单价相差也过于悬殊；房屋装修补偿标准分结构补偿及标准过高的问题。

（四）被征地农民的长远生计需统筹解决，社会问题不容忽视

据调查，2011年市本级全年在征面积3万余亩，交地1.5万亩左右，约有6000户被拆迁人需要安置，加上历年来拆迁未安置人员，目前，全市有上万户被拆迁人在等着安置房居住。而且每年将新增6000—8000户安置对象。在项目实施中，征地拆迁几个月的时间内就可以完成，安置房建设却因启动慢、建设周期长等因素，严重滞后于安置需求。导致被拆迁人由于不能得到及时的安置，被迫去搭建临时房屋过渡，引发违章建筑泛滥，重复拆迁，不仅增加征拆成本，还破坏征拆秩序；也影响在征项目的被征拆人不配合支持拆迁工作，导致征地拆迁工作难以有序推进；同时，由于社会保障机制还有待健全，失地农民对今后的生活感到忧虑和担心。从长远来看，安置费用不能从根本上解决失地农民生活保障，难以解决被征地农民的长远生计。征拆群众失去了世代赖以生存的土地，加上文化程度不高，没有专业技能，就业困难，担忧地被征了，地没种了，失地失业了，担心生活水平比原来会降低。必须高度重视这些由征地拆迁工作造成的社会问题，严重影响社会稳定。

二、完善株洲市征地拆迁工作的对策与建议

（一）完善征地拆迁安置补偿政策

首先，依据湘政发【2009】43号文件《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》，按区域（片）确定补偿标准建立征地拆迁补偿价格调节机制，根据物价上涨的指数，制定科学的征地拆迁补偿价格及合理的安置办法，以确保老百姓合法权益得到保障。其次，规范城市四区的农村征地补偿安置。执行统一政策标准，公开补偿程序，规范调查登记，严格补偿计算，不能因为开发和建设的性质不同、项目类别不同而执行不同的政策标准。第三是合理认定合法建筑与违章建筑。针对违章建筑，要区分不同情况，坚持疏堵结合，对确实由于审批渠道不畅等原因造成的违章建筑，及时补办有关手续，满足农民的合理建房需求，拆迁时给予一定补助；对纯粹为了套取征地拆迁款而突击建成的违章建筑，坚持予以拆除，毫不手软。

（二）改变征拆模式，由政府主导向政府主导和群众参与并举，抓好群众参与

国土资源报头版介绍的海南陵水黎族自主县的征地拆迁工作经验，让农民成为征地拆迁的实施主体和受益者。让农民集体成立征地拆迁公司，并作为征地拆迁实施主体。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织，节余部分归农村集体组织合理分配使用。政府无需支付违章建筑和抢建抢种的款项，财务成本低、行政成本低、老百姓收益高。这种政府主导和群众参与的模式，有利于消除政府与被征地农民的直接对立，缓解矛盾；有利于让农民更好的行使权利，充分发挥基层村组织在征地拆迁工作的积极作用；有利于又快又好的完成征地拆迁工作。是一条化解征地拆迁矛盾，顺利推进征地拆迁工作，优化投资环境的行之有效的途径，值得学习和借鉴。

（三）由项目拆迁向以规划拆迁和项目策划并举，抓好项目策划，推进城市规划建设

当前株洲市各区征地拆迁均按项目实施征拆，分项目成立征拆指挥部，由区内不同领导担任项目指挥长，负责整个征拆工作。此种模式给征拆工作带来一定的弊端，主要是补偿标准不一致，没有确保农民利益统一平衡，突显的不公平现象，造成老百姓的攀比、对政府的不信任，阻碍了工作的推进。借鉴沿海经济发达城市采取规划征地方式（整村整组整体征拆），有利于统一规划城市发展，协调城市基础设施投入和城市服务设施的建设，并充分利用这些基础设施；有利于充分发挥土地储备机制的作用，更好地发挥宏观调控作用，避免分散征地带来的补偿金无法形成资金规模；有利于失地农民充分利用征地补偿金从事其他经济活动。但面临的最大难题：一是整村整组土地报批计划指标难以确保；二是项目用地选址与规划布局难以协调；三是大规模的征地拆迁资金难以保障。征地是城市规划和发展战略的重要组成部分，应根据城市发展制定系统的、有步骤征地的计划和安排。抓好项目策划，推进城市规划建设。

（四）建立全方位的安置措施

一是失地农民保障制度建立及保障资金落实。根据湘政发【2007】35号文件规定，被征地农民社会保障资金来源：一是征地时，征收不高于20元每平方米的被征地农民社会保障费；二是被征土地25%的土地补偿费；三是征地当年不少于20%的国有土地使用权出让纯收益；四是被征地农民社保资金的利息及其增值收入；五是其他可用于被征地农民社会保障的资金。目前这五项资金，20元每平方米的被征地农民社会保障费，由国土资源部门代收后解缴失地农民保障专户；被征地农民25%的土地补偿费，唯有天元区人民政府按政策规定，监管各被征地集体经济组织缴纳专户。因此，人民政府将河东三区范围被征土地25%的土地补偿费及其它应收失地农民保障资金硬性解缴专户，是确保全市统筹建立失地农民保障制度的基石。

二是优化政策补偿结构保障生活安置。为顺应经济水平发展及避免补偿的不平衡，调整政策并优化政策补偿结构探讨的方式：一是在20号文件基础上提高补偿标准，以货币补偿，让被征拆百姓领取货币补偿，自行购买商品房安置；二是将货币补偿转化为实物（以房兑房）安置，按人平保障性住房面积1∶1或1∶2比例以全产权房屋兑换安置。采取第一种方式，减轻了政府承担安置房建设及安置房管理等一系列问题的负担，其缺陷就是被征拆老百姓如果不能合理使用补偿款，甚至挥霍乱花，随着时间推移，也会带来一系列的社会矛盾。采取第二种方式，能使老百姓的生活及长远生计有切实可靠的保障，但政府承载的压力主要：一是安置房建设资金如何解决；二是安置房用地计划指标及加快报批速度如何保障；三是将好地段位置总体规划提供安置房建设必须让规划布局超前。如何做到让被征地百姓生活得到保障，方式的定位是主导调整政策补偿结构是关键，同时尽快出台完善的补偿安置体系也是目前的重要工作。

（五）创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业

政府部门在征地时，必须留一定比例建设用地供农民长期使用，发展让农民有稳定、长远收入的产业。壮大集体经济组织，政府监管及指导集体经济组织规划、管理补偿资金，盘活资产。

预留安置用地仅做生产和生活安置用地，预留安置用地面积以村级集体经济组织为单位进行核定，总面积不得超过本村级集体经济组织土地总面积的10%—15%（人均土地在1亩以上的按10%，1亩以下（含1亩）的按15%），按照安置房建设留地55平方米/人的标准执行。预留安置用地可申请为国有建设用地。

要强化生产安置。规划部门要有超前意识，要把交通便利、地块升值潜力大、区位优势明显的地域，优先规划为预留用地。国土部门要及时一次性地办好预留用地的报批审批手续。各基层组织要充分利用好预留用地，因地制宜，发展创业。变农业为物业，鼓励农村经济组织，根据规划在留用地上修建厂房、宾馆、酒店、门面等物业，大力发展后勤服务业、餐饮业、商贸业、市场，使农民从经营中获利，建立稳定的收入来源；变地权为股权，对有稳定收入的项目，如能源、水电，高速公路等基础设施，可折价入股，分享股权收益，切实解决失地农民的后顾之忧。

（作者单位：中共株洲市委党校）