社会性别视野下的农村妇女土地权益保障

摘要：在成都市正在进行的土地产权制度改革中，农村妇女失地现象非常普遍。文章通过实地调查指出目前成都市“土改”中妇女土地权益受损的几种现象，从制度、经济以及妇女思想方面分析了原因，并就此问题提出几点建议。要解决这一长期性的难题，最重要的是要在政策中引入社会性别意识，才能从最根本上改变当下不平等的社会性别结构。

关键词：社会性别；土地权益；制度因素

一、引言

新中国成立以来，在土地承包责任制、第二轮土地延包以及新农村建设的各个时期，农村妇女失地现象极为普遍。土地权益是农村妇女得以生存和发展的重要保障。虽然国家颁布的很多政策、法规都强调妇女享有和男性平等的土地权益，但妇女土地权益保障的形势仍然不容乐观。成都市作为国家级“城乡统筹综合配套改革试验区”，自2008年起启动了确权颁证为起点、“还权赋能”为核心的新一轮农村土地产权制度改革，使成都市城乡人均收入差距比全国低1/3，取得了全国瞩目的成效。在土地改革过程中，成都市委市政府始终高度重视农村妇女的土地权益，做了大量工作来维护妇女土地权益，成效却并不显著。就成都市其中一个区（温江区）妇联的数据显示：自土地确权行动开展以来，就有25起因妇女土地权益受损上访的案例。因此，如何在土地产权制度改革中保障成都地区农村妇女的权益成了亟待解决的问题。要改变这一长期而普遍的现象，必须立足于正在改革发展的成都地区现状，从政策、文化、经济和妇女情况多方面入手，深刻研究土地确权政策、村落的土地分配习俗、农村妇女的土地使用情况、当地妇女就业和社会保险情况，找到农村妇女土地问题的特殊性，才能探索出适合本地区农村妇女土地权益保障的方法和路径，才能从根本上积极改变根深蒂固的社会性别结构，造就两性共同发展、性别平等的社会性别秩序。

二、成都市土改中妇女土地权益情况的调查

笔者走访了正在进行土地产权制度改革的成都市温江区各职能部门（统筹城乡工作委员会、村产权改革工作组、妇联），并对三个行政村（社区）近百名妇女进行调查和访谈，尤其是土地权益受到损害的个别妇女，了解到成都市目前在土改过程中妇女土地权益受侵害的情况有：一是由婚嫁关系引起的土地权益流失，主要包括农嫁非后原户村强行下户，离婚农妇土地权益被公婆或男方侵占，再婚男的前妻户口没有迁出而无法享受土地权益；二是由于土地紧缺导致的土地权益受损，比如女方到村后没有机动地和预留地分予女方的情况；三是农村妇女无法享受耕保基金的情况，由于领取基金时为户主签字，因此涉及婚姻关系变动的妇女往往享受不到这个经济权益。笔者在调查过程中发现：由于政策和经济上的诸多原因，在随之而来的农村住房和宅基地流转、土地产权上市、产权抵押融资等多项改革措施中，极可能出现新的妇女土地权益受损的情况。

调查同时显示：土地产权被市场化流转的趋势不断加大，传统的单一农业种植被现代农业园区、现代花木种植区所替代，而大部分妇女没有更新经济观念，仍然采用传统方式耕种，以至于大部分妇女迫于竞争压力退出了农业市场，失业在家或到附近的工业园区就业；大部分妇女自身维权意识比较薄弱，并缺乏独立意识，对家庭或男性依赖性强。

三、成都市土改中妇女土地权益受损的原因

（一）制度因素

当前进行的土地确权相关政策与其他法律政策存在漏洞或相抵触的情况，因而让农村妇女的土地权益往往以“合法形式”被侵占。

法规制订缺乏社会性别视角，难以实现男女真正平等。以《成都市农村土地产权改革确权颁证政策汇编》为例，其中提到：“确定农村宅基地使用权以农户为单位进行，土地使用权人注记格式为户主（户）”。例如“刘润光（户）”，以“户”为单位的确权颁证让广大农村妇女的土地权益以“家”的形式被掩盖了，让女性在争取土地权益时非常被动，而条例中以男性户主举例也充分说明政策其实肯定了男性为一家之主的传统观念。

法规之间存在操作漏洞。虽然强调“妇女和男子享有同等的权利”，但是“通过以村、组为单位的农民集体民主决策机制，妥善解决改革工作中出现的问题和矛盾”的政策使得发生妇女土地纠纷的时候，绝大多数男性参与的村民大会决定了妇女是否拥有土地权益，让失地妇女丧失了话语权。

缺乏有效的法律救济。当妇女土地权益受到侵害时，并没有有效的法律救济予以援助。发生的妇女土地权益纠纷没有确切的法律作为依据，而且较强的政策性也涉及很多复杂问题，在实践中诉讼程序很难进行。即使诉讼成功，也未必能够兑现权益。权益得不到法律的保障，就很容易受到侵害。

（二）经济因素

成都市的土地改革使土地流转市场化，土地所获得的收益加大。以温江区为例，作为西部花木交易中心，土地市场价值大幅度提高，经济利益的驱使使弱势群体的妇女，尤其是婚嫁妇女被排除在外，严重影响了妇女的土地权益。同时，花木种植业多为男性就业，使更多的农村妇女只有选择外出务工从事非农产业，由于不在本地就业，他们的土地权益更无法得到保障。即使依照政府政策分到土地，也多被亲属（兄弟等）占领。另外，土地调整和资金难度大也是部分妇女享受不到土地权益的原因。

（三）农村妇女维权意识薄弱

大多数农村妇女由于文化水平偏低，仍然以传统的土地概念来理解土地的价值，不了解土地产权改革使土地成为一种新的财富资源，可以出租、转让甚至可以抵押贷款，土地会给农民的生活带来翻天覆地的变化，农民享有和城市居民一样的土地管理权，收入非常可观。所以当权益受到侵害时，半数妇女主动放弃，或者当土地被亲属占有时，不少妇女认为无所谓。再加上没有有效的行政救济和法律援助手段，失地妇女得不到相应的帮助，也让农村妇女默认了这一现象，这就导致了妇女土地权益不断被侵害的恶性循环。

四、有关妇女土地权益保障的建议

保障农村妇女土地权益事关农村经济协调发展和农村社会和谐稳定，虽然国家在法律、政策上已经确立土地权益男女平等的基本原则，但是事实上却并不平等。在我国村民自治的背景下，村民会议往往成了决定是否给予妇女土地权益的最终法庭，而人民政府无法进行有效的干预。大量数据显示，法律并不是解决妇女失地问题的最好途径。绝大多数失地妇女并没有得到有效的行政援助和法律救济。因此，仅仅依靠不断宣传“男女平等”的基本国策是不够的。在农村，“男尊女卑”、“出嫁从夫”等封建思想已经根深蒂固，“从夫居”的家庭格局也很难在短期内得以转变，所以，解决妇女土地权益边缘化的问题，更多的应该从非文化因素着手：应该重视地方经济结构和民间法规对此现象的影响，掌握当地妇女土地使用情况、就业及社会保险情况，更重要的是用社会性别的视角来审视公共政策，找出政策中性别意识的盲点，才能为解决这一现实问题，尤其是本地区的妇女失地问题提供最客观的考量和提出建设性、针对性的意见。

（一）将社会性别意识引入公共决策领域，制定可供操作的法律法规

现有政策对农村妇女土地权益给予了高度重视，从中央到地方一层层的强调“男女平等”的基本国策，但公共政策实施的实际效果并不理想。有些规定没有考虑到性别差异，实施的过程中产生了侵害现象；而有些政策则过分强调了对妇女权益的保护，实际上却从另一方面强化了女性的弱势地位。因此，政策在制订时应该引入社会性别视角，充分考虑到男女两性的生理和心理差异、社会发展中的性别偏见、男女两性的传统社会地位和角色定位，调查掌握妇女的真实愿望和实际情况，从妇女的实际需求出发，才能在政策上体现性别差异主流化。在笔者的例证中可看到的是户籍制度对女性的束缚。应该把妇女看作家庭的“个体”和社会的特殊“群体”来制订政策，要从政策上改变妇女“从属”的社会属性。另外，在村民自治的背景下，对妇女“赋权”才能鼓励农村妇女参与到社区或村组的政治和经济生活中来，才能有效促进农村妇女发展。

（二）加强行政干预、完善维权机制

一直以来，妇女土地权益的纠纷都很难解决，必须通过行政和司法等手段的协作才能解决。首先，应该加强行政监督机制，应该对村民自治的内容加以限制，当遇到妇女土地权益分配问题时，不能听之任之，应该通过详细调研，提出指导性意见；其次，要设立专门的行政仲裁机构，当妇女土地权益受到侵害时，妇联往往成了农村妇女求助的对象，没有专门的仲裁职能机构；第三，构建维权的网络化格局，妇女的权益涉及社会的方方面面，要促成妇联独家维权向社会维权转变。积极争取、依靠党委和政府部门（公、检、法、司法等）支持，整合力量，解决维权问题，实现维权工作社会化，形成社会化维权大格局。

（三）加强妇女的土地维权意识

尽管普法教育实施了这么多年，但是广大农村妇女的法律意识和法制观念依然很淡薄，文化素质普遍较低的农村妇女，不懂得如何通过法律的手段来维护自己的合法权益，并且对于目前进行的“土地产权改革”也没有清晰的概念。这说明法律和政策并没有深入到基层，也没有深入到广大妇女的心中，也就是说教育和宣传的力度还不够，因而应该深入实施社区服务工程。通过免费甚至是到户的法律政策培训、成功的案例宣传等等可用的方式来逐步加强妇女的维权意识。同时，充分利用女性就业培训基地，对失业失地妇女进行培训，提供信息咨询、技能培训、就业指导、就业搭桥等全方位服务，鼓励农村妇女在经济、政治上真正独立，真正形成“半边天”。

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（作者单位：成都师范学院传媒艺术系）